农业行政处罚程序规定有望修订农业执法全面推行三项制度正当其时

□ 法制日报全媒体记者 侯建斌

今年以来,农业农村部在行政执法改革领域动作频频:年初先后赴四川、黑龙江等10个省(区)就农业综合行政执法改革进展情况进行督导；7月,召开全国深化农业综合行政执法改革工作现场会,对加快完成农业综合行政执法改革进行再部署。

如今,这一领域又将迎来新变化。为了深化农业综合行政执法改革,规范行政处罚行为,农业农村部近日发布《农业行政处罚程序规定(修订草案征求意见稿)》(以下简称《意见稿》),向社会公开征求意见。记者注意到,《意见稿》增加了农业行政处罚的管辖、回避制度等,分六章共93条,在篇幅上远远多于现行生效规定。

农业农村部管理干部学院农业法律研究中心(农业农村部法律服务中心)主任杨东霞告诉《法制日报》记者,现行《农业行政处罚程序规定》实施以来,在严格依法履行职责,规范农业行政执法程序,提升农业行政执法机关的执法能力和水平方面发挥了重要作用；但随着农业农村社会经济的发展,农业行政执法形势发生很大变化,执法中出现了一些新问题,农业行政处罚相关程序性规定亟待修订完善。

新增电商行政处罚管辖规定

《意见稿》明确,农业行政处罚机关实施行政处罚,应当遵循公正、公开的原则,做到职权合法、事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法、裁量合理,执法文书使用规范；同时,应坚持处罚与教育相结合的原则,采取指导、建议等方式,引导和教育公民、法人或者其他组织自觉守法。

“在农业行政处罚的管辖上,《意见稿》新增了相关规定。”杨东霞介绍说,随着农业农村社会经济的发展,农业行政执法形势发生很大变化,执法中出现了电子商务处罚案件的管辖等一系列新问题,为此,《意见稿》对此予以规定。《意见稿》第十四条规定了电子商务行政处罚管辖,覆盖了电子商务法列举的四种电子商务经营者类型。

杨东霞指出,该条第一款明确了电子商务平台、自建网站、通过其他网络服务销售商品或提供服务的电子商务经营者这四种类型经营者违法行为的管辖,规定其由住所地县级以上农业行政处罚机关管辖。

第二款则对平台内经营者的违法行为作出了由其实际经营地县级以上农业行政处罚机关管辖的特别规定；电子商务平台经营者住所地或违法物品的生产、加工、存储、配送地的县级以上农业行政处罚机关先行发现违法线索或者收到投诉、举报的,也可以进行管辖。

与此同时,《意见稿》还对地域管辖、立案管辖、直接管辖、指定管辖作出制度安排。其中第十二条规定了地域管辖；第十五条和第十六条规定了立案管辖和管辖权争议解决；第十七条规定了移送案件及其管辖权争议解决；第十八条规定了直接管辖和指定管辖；第十九条规定了直接管辖或者指定管辖的期限。

农业执法全面推行三项制度

2019年1月,国办公布《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》。全面推行“三项制度”,对促进严格规范公正文明执法具有基础性、整体性、突破性作用,对切实保障人民群众合法权益,维护政府公信力,营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境具有重要意义。

郑州大学法学院常务副院长沈开举教授注意到,《意见稿》确定农业执法领域应当全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度,提出要加强行政执法信息化建设,推进信息共享,最终目的在于提高行政处罚效率。

沈开举告诉记者,此举是落实国办意见的重要举措,不仅有利于有效监督农业行政执法活动,防止执法扰民、执法不公出现,而且有利于提升农业行政执法能力和执法水平。

杨东霞同样认为,在国家全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的大背景下,《意见稿》明确推行三项制度,可谓正当其时,有助于促进农业行政执法更加严格规范公正文明。

此外,《意见稿》还明确细化回避制度,进一步明确需要回避的情形有:对属于本案当事人或者当事人的近亲属；本人或者其近亲属与本案有直接利害关系；与本案当事人有其他利害关系,可能影响案件的公正处理的情形之一的,农业行政执法人员应当主动申请回避,当事人也有权申请其回避。

并进一步细化回避程序规定,农业行政处罚机关主要负责人的回避,由该机关负责人集体讨论决定；其他人员的回避,由该机关主要负责人决定。

明确处罚机关应当结案情形

杨东霞告诉记者,《意见稿》在立案、案件处理意见、案件中止调查、案件内部移送和外部移送、执法文书送达等方面均作出制度安排,并大幅新增完善相关内容。

如,《意见稿》第三十条明确规定立案期限,第三十一条明确规定立案条件,并在第三十二条规定根据新情况发现不符合第三十一条立案条件的,农业行政处罚机关应当撤销立案。

再如,第三十四条新增调查人员职权的规定；第三十五条到第三十八条新增证据类别、书证物证、视听资料、电子数据的规定；第三十九条到第四十五条完善询问笔录、现场检查和勘验笔录、检测检验意见、抽样取证、先行登记保存的规定；第四十六条到第四十八条完善了查封扣押的规定；第四十九条新增案件中止调查的情形。

此外,第五十条新增调查结束后,应当根据不同情形提出案件处理的规定。

据杨东霞介绍,这些规定,大多源自于各地农业行政处罚机关在农业行政执法工作形成的经验,此次《意见稿》将其进行高度提炼,上升到制度层面。

记者注意到,在现行立卷归档规定的基础上,《意见稿》还对农业行政处罚机关应当结案的情形作出明确规定。

《意见稿》规定,对于行政处罚决定由当事人履行完毕的；行政处罚决定依法强制执行完毕的；不予行政处罚等无须执行的；行政处罚决定被依法撤销的；农业行政处罚机关认为可以结案的其他情形,农业行政处罚机关应当结案。农业行政执法人员应填写行政处罚结案报告,经农业行政处罚机关负责人批准后结案。

此外,农业农村主管部门应当建立行政处罚案件统计制度,并按照农业农村部有关农业农村统计的规定向上级农业农村主管部门报送本行政区的行政处罚情况。