完善法治政府建设中的规则之治

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法治政府建设必须强化规则的践行与落实。法治政府建设是法治实践的一种样态，政府的行动既要坚持实践精神，又要明确“有所为有所不为”的行动尺度。

□ 武建敏

法治政府建设的基础在规则，既包括国家权力机关为政府行为所创制的规则，也包括行政机构自身所创制的规则。规则必须在法律实践中获得良好的贯彻，这就是规则之治的问题。无论是规则的制定，还是规则的执行，抑或规则的遵守，都是一个实践论的问题。因此，在对法治政府建设中的规则之治进行分析把握的过程中需要贯彻实践论的基本立场。在实践论的视域下规则呈现出一种动态的图景，从这样的规则图景中我们更容易发现和把握规则之治中的基本点和着重点，这样在法治政府建设中就会采取恰当合理的应对措施。

首先，要充分把握法治政府建设创制规则的边界问题。法治政府建设需要规则的引导，只有践行规则才能塑造良好的法治政府形象，这已经构成了法治政府建设中的基本共识。但同时要认识到，并不是所有的社会领域都需要法律规则，也不是所有的对象都适合于法律的规制。在人民群众的生活实践中，人们自然地养成了各种习性，这些习性自发地生成和维护着良好的社会秩序，这是法治秩序的基础性保障。如果对人们生活世界中的所有领域都加以规制，不仅会使得政府的工作手忙脚乱，还会破坏社会生活的固有秩序和协调机制。党中央在诸多重要文件中都强调了社会治理的重要意义，社会治理固然需要国家和政府的引导，但社会治理也同时明确了挖掘社会自身治理资源的重要价值，而对自治的强调则更充分地表明了我们对法治建设认识的深化。党的十八届四中全会明确指出，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。而在党的十九届四中全会则提出，健全充满活力的基层群众自治制度。法治政府建设要充分认识和把握国家和政府所制定规则的边界。尊重人民群众自我管理的各种生活形态，是法治政府建设创制规则所要坚持的重要原则，也是法治政府践行法治精神和实现规则之治的行动边界。

其次，要充分把握法治政府建设中规则的稳定性问题。合理的规则是法治政府行动的前提，也只有合理的规则才能更好地保持自身的稳定性。既要坚持创制规则的慎重态度，又要坚持规则的稳定性原则。法治必须能够满足人民群众的行动预期，这样人们才不会受到法律规则的牵累，从而始终保持一种良好的生活态度和稳定的生活状态。政府行为所面对的领域十分广泛，与人民群众打交道最多，因此与政府行为相关的规则影响面就大，这就需要相应机构在创制规则的过程中一定要保持良好的慎重态度。而一旦生成规则之后就要坚持规则的稳定性原则，绝不轻易运用手中的权力通过规则改变人民群众的生活状态。当然，主张法治政府建设的稳定性原则，并不意味着任何规则都不能修改，而是始终要保持一种权力谦抑的原则，不用权力去轻易改变人民群众的生活状态，坚持把人民群众的稳定性生活作为法治政府建设的重要维度。法治国家、法治政府和法治社会的根基都在人民群众的生活中，生活的稳定性与法治的稳定性是内在统一的，这同样是人民群众所向往的美好生活的重要组成部分。

最后，要充分把握法治政府建设中规则之治中“人的建设”的重要性。法治政府建设需要以规则为先导，然而规则总是由人操作的，法治本身是“主体的实践”，而在“主体的实践”中人始终都是在场的，这自然可以逻辑地得出“人的建设”在法治政府建设中重要性的结论。既然人作为主体不能缺席，那法治政府建设就必须充分重视“人的建设”。法治政府建设是法治建设的有机组成部分和内在环节，同样要认识到“人的建设”的重要意义。各级政府工作人员数量庞大，他们要负责解释和落实各类规则，要与人民群众打交道，他们的素质直接影响着规则的实现和政府在人民群众中的良好形象，打造一支德才兼备的法治政府工作队伍是有效推进法治政府建设的主体保障。而“领导干部这个‘关键少数’”同时在法治政府建设中发挥着重要作用，领导干部的法治观念对法治政府建设至关重要，因此强化领导干部对法治内在规定性的充分理解是政府行为合法化、合理化的导引性力量。

法治政府建设要坚持规则之治的基本原理，认真把握规则之治的运行机理，充分认识规则之治的内在规定性，在此基础上强调一种践行的精神，从而在具体实践中真正实现“良法善治”。法治政府建设必须强化规则的践行与落实。法治政府建设是法治实践的一种样态，政府的行动既要坚持实践精神，又要明确“有所为有所不为”的行动尺度。作为一种主体的实践，法治政府建设同时包含了“人的建设”。

（作者系西北大学法学院教授）