司法判决首次对行政垄断说不 广东省教育厅指定赛事软件一审被判违法

□法制网记者万静

2015年舆论热词注定又要与“反垄断”紧密相连了。美国高通公司因滥用市场支配地位被处罚60亿元。也在2月份,国内首例针对行政垄断的行政诉讼一审判决新鲜出炉。

《法制日报》记者独家获悉,一直备受业界高度关注的深圳市斯维尔科技有限公司(以下简称斯维尔),诉广东省教育厅涉嫌行政垄断一案有了一审结果。2月2日,广州市中级人民法院认定省教育厅在“工程造价基本技能赛项”省级比赛中,指定广联达股份软件有限公司(以下简称广联达)软件为独家参赛软件的行为,违反反垄断法规定。

这是反垄断法实施近七年以来,我国首次产生诉行政垄断的司法判决,无疑是我国反垄断法实施中具有里程碑意义的事件。

独家“指定”引发争议

工程造价学是近年来建筑管理业内的热门专业,也是业内职业培训及相关技能比赛的热门项目。该技能的学习或比赛操作,都必须使用专业的软件程序及其操作平台来进行,而生产这类软件程序的企业中,斯维尔、广联达、上海鲁班软件有限公司三家,占据了市场的主要份额。

2014年年初,教育部首次将“工程造价基本技能”列为“2013-2015年全国职业院校技能大赛”赛项之一。业内习惯将由教育部组织的比赛称为“国赛”,由各省组织的选拔比赛称为“省赛”。4月1日,以广东省教育厅、高职院校、行业企业等组成的工程造价广东“省赛”组委会发通知称,大赛由广东省教育厅主办,广州城建职业学院承办,广联达软件股份有限公司“协办”。在随后组委会公布的《赛项技术规范》和《竞赛规程》中都明确,赛事软件指定使用广联达独家的认证系统、广联达土建算量软件GCL2013和广联达钢筋算量软件GGJ2013。

一直在积极介入“工程造价基本技能”国赛和各地省赛的斯维尔公司,认为广东省教育厅指定独家赛事软件的做法,有滥用行政权力之嫌,违反了反垄断法。斯维尔行政人事部经理刘秀兰表示,独家指定广联达的做法对斯维尔造成的损失很大。因为培训学校为了参加“省赛”和“国赛”,就要购买广联达软件。这样斯维尔不仅损失了高职院校市场,更重要的是,这些学生毕业后进入施工单位、造价咨询公司,会倾向性选择广联达软件。从长远市场战略看,如果不对这种行政指定产品的做法加以制止,工程造价技能软件的市场将会造成“一家独大”的局面,斯维尔将无立足之地。

为此,斯维尔多次与省教育厅进行口头和书面商洽,要求给予公平竞争的机会。在沟通无效的情况下,2014年4月26日,斯维尔向广州市中级人民法院提起行政诉讼,请求法院判决确认广东省教育厅滥用行政权力指定广联达产品为独家参赛软件的行为违法。

逐一认定违法要素

对于该案的立案及开庭审理,引起了法律业内人士的广泛关注,因为该案是反垄断法实施六年多来,首次进入实质诉讼程序的案件。该案最终审理的结果如何,其重要意义都不言自明。本案中涉及到的如何认定“行政垄断行为”?对“规范性文件、政策”等抽象行政行为,是否可以提起反垄断诉讼?这些问题都是行政垄断问题中最具争议的焦点。而一审法院的判决对这些焦点给予正面回应。

如何认定“行政垄断行为”?广州中院在一审判决当中指出,根据反垄断法第三十二条规定:“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。”省教育厅“指定独家参赛软件”行为符合构成行政垄断的要素条件,即在主体上,省教育厅是“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”；在行为上,其“指定独家参赛软件行为”符合“限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”；至于“滥用行政权力”,法院依据行政诉讼法规定“行政机关应对自己的具体行政行为负有举证责任”,认定省教育厅对自己“指定独家参赛软件”行为不能提供证据证明其合法性,为此教育厅构成“滥用行政权力”。

“文件通知”也可被诉

此案中另一个争议焦点就是,行政机关发布的各种“文件”、“通知”能否作为行政诉讼起诉对象?省教育厅认为,省赛组委会等发布的各种“赛项通知”、“赛项技术规范”、“竞赛规程”等都属于内部文件通知,不属于行政诉讼的受案范围。

对此,法院判决阐述了自己的理解:本案中的广东省工程造价基本技能省级选拔赛,是由广东省教育厅主办的,而省赛组委会发布的各种“赛项通知”、“赛项技术规范”、“竞赛规程”,也都是经过省教育厅审核通过方才对外公布的。因此“指定独家参赛软件”行为,是广东省教育厅作出的具体行政行为。因此该案件属于行政诉讼的受案范围。

专家证人出庭陈辞

记者获悉,该案审理颇有特色的地方在于首次在行政垄断诉讼中引入专家证人出庭这一环节。由于这是司法领域第一次受理行政垄断的行政诉讼,涉及专业问题很多,广州中院为了高水平审理,允许反垄断法领域和行政诉讼法领域的知名专家发表专家证言。

反垄断法领域的专家证人是北京大学法学院教授盛杰民。他认为,省教育厅在省赛的相关规程、通知中明确指定所有参赛者只能使用广联达公司的软件,这种具体限制的交易行为是通过直接方式给相对人设定了具体的权利义务,直接对参赛单位施加了影响,因此这种行为属于限定交易中滥用行政权力排除、限制竞争行为。而这种独家指定行为又使广联达产品依靠行政权力扩大市场份额,通过滥用行政权力将其他具有竞争关系的经营者排除、限制出相关市场,影响了合理有效的竞争关系。

行政诉讼法领域专家证人是北京大学法学院教授湛中乐。对于本案争议的另一个焦点问题“赛项通知指定独家参赛软件”,到底是属于“不可诉”的抽象行政行为,还是“可诉”的具体行政行为?湛中乐认为:省级选拔赛的通知涉及三十多个学校及学生以及参赛过程中使用软件的生产经营公司,虽然人数众多,但却是特定的；抽象性文件的特点是可以反复适用,而此次赛项的通知只适用2014年广东省工程造价基本技能选拔赛。因此,“指定独家参赛软件”的通知,虽然具备了抽象性文件的“外壳”,但其实质是可诉的具体行政行为。

经过审理,广州中院于2015年2月2日作出一审判决,确认广东省教育厅指定在2014年工程造价基本技能省级选拔赛中,独家使用广联达公司的相关软件行为违法。法制网北京2月15日讯