徐州中院暂停考法官一年引关注 迈出去行政化第一步

取消办案质效考核迈出法院去行政化改革第一步

□　法制网记者　丁国锋

中央政法委1月20日要求,中央政法各单位和各地政法机关今年对各类执法司法考核指标进行全面清理,坚决取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目。建立科学的激励机制,落实办案责任,加强监督制约。

在此之前,江苏省高级人民法院微信公众号发布《暂停审判质效考评后我们做得更好》调研报告。报告称,在执行考核10多年之后,徐州市中级人民法院暂停了针对两级法院、一线法官分别设置的60多项审判绩效考核指标,获得了绝大多数院庭长和一线法官支持。

综合数据显示,暂停考评后审判质效的实际情况并未出现大幅度滑坡,部分指标还有新的提升。虽然也有观点认为院庭长对法官的办案管理失去了抓手,担忧出现管理真空,但这项改革却对法院日益彰显的“行政化”色彩起到了“淡化”作用,并为法院管理模式改革提供了一个全新思路。

2014年12月26日,最高人民法院通过媒体正式公布了此前三天由周强院长主持召开的党组会议决定,取消对全国各高级人民法院考核排名。同时还作出决定,除依照法律规定保留审限内结案率等若干必要的约束性指标外,其他设定的评估指标一律作为统计分析的参考性指标,作为分析审判运行态势的数据参考。各高级人民法院要按照最高人民法院的要求,取消本地区不合理的考核指标。

有法律界权威人士点评认为,取消调解率、撤诉率、改判发回重审率、执结率等法官头上多年的“紧箍咒”,自然给裁判者身上卸下了很多顾虑和压力,但也不能因此认为是“拨乱反正”了。在“案多人少”问题继续长期存在、社会矛盾日益凸显的形势下,在坚持司法公正的大前提下,依然要遵循审判规律、注重审判效率、推动矛盾化解,回归理性目标。

一分为二看待

考核曾是管理法官重要抓手

据了解,徐州市中院研究室《暂停审判质效考评后我们做得更好》一文在江苏高院微信发布后,很快就获得了“法影斑斓”等法院系统多个知名微信公众号的转发,微友还纷纷通过点赞和短评,表示对停止考核法官的称赞,获得了法律职业群体的广泛共鸣。

当然,在一片叫好声中,也出现需要“理性面对”的声音,给发布信息的相关法院带来了一些压力。好在最高法院第二天就公布取消对高级法院考核排名的决定,有关对考核是否取消的热议被“一锤定音”。

据了解,2003年12月,江苏首先推出了审判质效评估体系,并从2004年起在全省法院运行。2005年10月最高法院发布《人民法院第二个五年改革纲要》,指出“建立科学、统一的审判质量和效率评估体系。在确保法官依法独立判案的前提下,确立科学的评估标准,完善评估机制”。

经过不断修改完善,2008年1月最高法院又颁布《关于开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》,确定了审判公正、审判效率和审判效果3个二级指标,33个三级指标,其中包括:审判公正指标11个,包括立案变更率、一审陪审率、一审上诉改判率和发回重审率、生效案件改判率和发回重审率、二审开庭率、执行中止终结率、违法审判率、违法执行率、裁判文书质量；审判效率指标11个,包括法定期限立案率、法院年人均结案率、法官年人均结案数、结案率、结案均衡度、一审简易程序适用率、当庭裁判率、平均审理时间与审限比、平均执行时间与执行期限比、平均未审结持续时间与审限比、平均未执结持续时间与执行期限比；审判效果指标11个,包括上诉率、申诉率、调解率、撤诉率、信访投诉率、重复信访率、实际执行率、执行标的到位率、裁判主动履行率、一审裁判息诉率、公众满意度。

“这些指标基本涵盖了所有立案、审判、执行、监督等办案各环节。”徐州市中级人民法院民二庭副庭长刘建航认为,在当时的历史阶段,对法官进行业绩考核也有十分积极的一面。“考核作为一种手段,在推动各级法院如何抓审判质效,提高业务能力、审判作风、审判效率等方面功不可没,成为一个审判管理的重要抓手,法官对诉讼法确定的审限意识、证据意识得到了大幅度提高,尤其是社会矛盾化解意识得到了很好确立,发挥着一定的正面作用”。

“近年来,人民法院开展的案件质量评估工作和审判绩效考评工作,在分析全国法院整体案件质量、审判工作运行动态等方面,发挥了积极作用。”最高法院在公布取消对各高级人民法院考核排名的决定时也作出上述肯定。

但用数据比率的高低,来机械衡量一个法官、一个业务庭甚至是一个法院一年的业绩,自然有其天然的局限性。

作为兼具部分管理职能的一个中级法院的副庭长,刘建航在2014年共办理了100多件商事案件,其中79件是一审案件。“常常会在夜里想案件,因为第二天可能就有两三个庭要开庭,白天看卷宗,晚上就会满脑子案件。有人说法官过的日子不是人过的,我觉得一点不为过。”刘建航说,“周末、节假日自觉加班是家常便饭,今天早上吃早饭就有同事自我表扬,昨晚上又K(方言,意思是写)完了一个判决书。”

“商事审判最重要的是要通过司法确认,去树立商事规则,过于强调办案指标,有时就会难免牺牲权利人的利益,长期下来会造成一些人不守信、不守约,并企图通过法院调解、甚至利用法官急于结案而忽视调查证据事实去编制虚假诉讼,获得各种非法利益,以至于直接威胁到了整个社会信用体系和司法机关公信力。”刘建航还认为。

“要一分为二看待考核问题。”徐州市中院民一庭庭长袁长伟认为,考核不等于管理,考核实际上是管理的方法手段之一。取消考核,也不等于取消管理。取消审判质效指标考核,对法官、庭长来说是一种信任,是回归司法规律的科学做法。过去担心上诉、信访,畏首畏尾,久调不决还降低了司法效率,影响了案件质量和司法公正。

袁长伟还认为,考核模式下的管理主要是法院内设机构——审管办主导下的管理,导致业务庭的管理也是围绕质效数字进行的管理。今后的审管办将从“管理局”变成“统计局”,可以将指标变成引导院庭长决策的重要参考。

对于取消考核的意义,袁长伟则认为,这让法官回归到“本位”,一心一意研究案件,不再受各种排名、比率限制,能排除各种顾虑和人为干预,在遵循司法规律的前提下,按照法律赋予的权限,依法管理审限问题。

不以数字论英雄

审判质效各项指标趋于合理

实行严格而且繁琐的数字考核、指标考核,作为管理手段中最贯通的做法,在改革开放以来几乎覆盖了所有企业管理、经济管理到政府管理、司法机关管理各个领域,极大激发了地方、部门和个人争先进位、你追我赶的意识,其中最为重要的GDP指标,还成为了衡量地方党政主要领导政绩的重要依据。

随着中国社会经济发展到新的阶段,指标考核的弊端日益显现,简单“以数字论英雄”难以解决环境生态恶化、社会矛盾凸显以及法治理念缺失带来的各种更为复杂的社会问题。尤其是在考核执行过程中,一些人通过钻制度的空子挖空心思在数字上做文章,有些则直接为了所谓的排名而弄虚作假。

在中国的司法机关管理体系中,一度最为抢眼的“命案必破”口号,给冤假错案问题埋下了很多隐患,成为司法指标考核存在严重弊端的标志。这就是学界所说的,法院化解矛盾和考评结果之间实际上会出现“南辕北辙”的“悖论症结”所在。但目前基于各种原因,依然在短时间内难以改变“数字管理”的现状。

“数字管理打破的是干与不干、干多干少、干好干坏一个样的大锅饭现象,也改变了很多论资排辈、干部能上不能下的用人弊端,但从全国来看,从理性角度讲,各地人财物保障能力差距明显,即使是在江苏范围内地方经济发展情况各有不同,苏南、苏北情况也存在很多差异。一个流动人口几百万的城市和几十万的城市,很难通过发案数、纠纷数的排名来比高低。”徐州市中院院长马荣认为。

“我们法院暂停了审判质效考核,但经过统计反映出的一些情况,反而体现得更健康。”参与报告撰写的徐州市中院研究室张演亮介绍,2014年徐州两级法院新收各类案件140126件,同比下降1.35%；审执结140736件,同比上升10.45%。

从结收案比看,徐州市中院为90.39%,同比上升3.83%,基层法院为95.59%,同比上升10.11%,这反映出在没有审判质效指标考评的状态下,广大法官并没有消极办案、拖延办案。数据还同时说明法官的办案效率有所提高,这可能与没有调解率、撤诉率、上诉率、案访比等办案质量效果考核指标有关。

因为考核将调解率的高低直接与法官办案能力挂钩,由此出现了变相压制调解、有理一方被迫让步调解、以判压调等现象。在暂停这项指标后,徐州两级法院的调解率分别为20.74%、43.15%,同比分别下降8.66%、11.89%。这说明尽管没有调解率考核,但广大法官依然能主动做好调解工作,并不需要对法官硬性规定迫使每一个人都完成这个指标。另外,基层法院调解案件的申请执行率同比也下降了16.34%,说明原被告双方依据调解书履行义务的比例上升,而单纯压制调解并没有实际修复社会关系。

一审法官因为怕案件存在问题被上级法院直接改判或发回重审,为了考核过分通过协调、拖延方式结案,也是法院这些年存在的诟病之一。取消二审改判发回重审率之后,徐州市中院对基层法院上诉案件改判发回重审率为9.48%,同比上升1.7个百分点。这说明二审法院改判发回一审法院案件不再过多受到案外因素的干预。

记者注意到,由于执行案件指标受到各种法治考核指标的限制,个别法院为了政绩排名,甚至出现过执结率90%、95%甚至99%、100%的情况,但实际与当事人“执行难”的感受是相矛盾的。取消考核后,徐州市中院的执结率62.64%、徐州基层法院执结率78.50%,同比出现明显下降,基本符合了执行案件规律。

此外,由于涉法涉诉案件问题一度被信访机关层层通报到当地党委、政府主要领导,法官审理期间“怕信访”问题十分突出,也造成了部分当事人“信访不信法”、“诉讼期间就信访”或“恶意缠访”问题蔓延。取消考核后,不区分信访问题是否有理就纳入“案访比”考核的现象彻底消除。“法官不用过多担心当事人信访而干扰办案了。”该院民二庭法官赵涛说。

记者还了解到,考核取消后也暴露出一些新问题,如一审服判息诉率原本起到了倒逼法官判决前后多做工作以减少诉累、节约司法资源的作用,这一数据出现了2.34%的降幅,虽然尚在合理范围内,但显然法官工作的责任心还有提升的空间。

徐州市贾汪区法院多名一线法官还认为:“作为一名基层法官,质效考核就是紧箍咒,每年面对那么多案件的压力,每天开庭、送达等工作都感觉时间不够用,还要经常加班写法律文书,关键还要考虑到各种质效问题,很多时候都要考虑质效平衡,给我自身造成很大的精神压力。这项工作取消了,我感觉很好,办起案件来可以更专心了。”

一位法学界人士还向《法制日报》记者分析认为,取消考核还有利于真正理清法律明文规定的“上下级法院是监督与业务指导关系,不是直接领导关系”的规定,避免一些办案法官、庭室领导为了案件协调,为了不被改判或各种因素不正常干预干扰下出现“难以下判”问题的案件,在审理期间就反复跑上级法院,寻求上级法院领导或业务庭室负责人答复意见,好“吃个定心丸”再进行调判,从而变相剥夺当事人通过二审程序维护合法权益,发挥二审监督一审法院依法公正判决的法律责任。