紧急叫停大型活动治标不治本专家指出 大型公共安全事件缺乏立法层面反思

图为北京华联超市发布公告,取消门店促销活动。 (资料图片)

　　法制网记者李想

　　上海外滩踩踏事件发生后,上海一批正在开展或即将举办的大型活动被紧急叫停,其中包括已举办二十年、被列入国家级非物质文化遗产项目的豫园灯会。此外,原定于1月17日在河南郑州举行的林俊杰演唱会也被叫停。甚至连北京华联超市3家门店也发布公告称,为吸取上海踩踏事故教训,取消门店促销活动。

　　痛定思痛,深刻反思,避免悲剧重演是对逝者的告慰、对生者的警示,然而叫停大型群众性活动难免有因噎废食之嫌。专家指出,当前对大型公共安全事件缺乏立法层面的反思,应尽快填补我国相关法律的空白和漏洞,用完善的法律制度筑牢生命防护网。

　　亡羊补牢反思不应留死角

　　上海市卫生计生委13日介绍,截至13日上午11时,上海外滩踩踏事件已有41名伤员经诊治后出院,8人继续在院治疗,其中重伤员两人。而另外36人,却已永远留在了2014年的最后几分钟里。鲜活的生命成为遇难者名单上黑白的名字和数字,不禁令人扼腕叹息。

　　前事不忘,后事之师,血的教训为社会各方面敲响了安全警钟。上海外滩踩踏事件发生以后,社会各方面对此进行了追问和反思。这些追问大都集中在政府应急预案、现场安保措施、公共安全教育、个人应急避险能力等方面。此外,舆论的矛头渐渐延伸到了政府履职不力。

　　值得注意的是,反思与追问的舆论场中对法律的分析鲜有涉及。即使有文章提及法律问题,也是从事后如何追究相关人员刑事、民事责任入手来分析。而对于踩踏事件等大型公共安全事件,我国有哪些法律予以预防和规制,这些法律在哪些方面存在不足、应该如何填补法律空白等议题尚无人问津。亡羊补牢,未为晚矣。反思和追问应该360度无死角,防止大型公共安全事件发生,完善立法、修补法律漏洞方是治本之策。

　　当前我国对大型公共安全事件进行规定的有哪些法律法规?对于这个问题,绝大多数人感到相当陌生。北京君泰律师事务所律师杨帅介绍,针对大型群众性聚集活动的安全管理和对突发事件的处置,我国已经存在基本的法律制度:以突发事件应对法为主,以国务院《大型群众性活动安全管理条例》以及各地政府制定的地方性条例为补充,再加上国务院为专门活动制定的部门规章,如商务部出台的《零售商促销行为管理办法》等,构成了应对此类事件基本的法律框架。

　　在这个法律框架中,突发事件应对法和《大型群众性活动安全管理条例》是最主要的两部法律法规。前者是全国人大常委会制定的法律,后者是国务院制定的行政法规,两部法均是2007年发布的。

　　“这两部法律规范都是赶在2008年北京奥运会之前制定的,明显带有应急因素和为特定事由制定的色彩,内容具有一定局限性,难以广泛适用。”北京汉衡律师事务所合伙人张万臣律师说。

　　自发性群众活动存法律空白

　　盘点2000年以来全国各地发生的14起踩踏事故,有10起发生在相对封闭的空间,如学校和地铁。而密云元宵灯展踩踏事故、重庆家乐福抢购踩踏事故、固原市西吉县北大寺已故宗教人士忌日纪念活动踩踏事故,则属于有组织的大型活动。对比之下,上海外滩踩踏事件比较特殊,发生在开放的公共空间内,而且属于无人组织的群众自发聚集,这样的活动在立法上和实践操作上都处于空白区。

　　首先,上海外滩踩踏事件不能适用突发事件应对法。“该法应对的是突然发生、造成或可能造成严重危害的事件。而节日里自发的群众性聚集活动,一般不属于突发事件,也不必然造成突发性事件,因此难以用该法来规范和管理。”张万臣说。

　　其次,《大型群众性活动安全管理条例》对上海外滩踩踏事件也并不适用。张万臣指出,该条例规范的仅是有明确具体组织者,面向特定对象(被组织的群众)举办的大型群众性活动。而像上海外滩这样的群众性活动,虽然规模可以称得上大型活动,但没有组织者,更没有特定对象,完全是由群众自发聚集,因此不属于该条例规范和管理的范围,无法依据该条例在发生事故前进行安全管理。

　　此外,突发事件应对法从整体内容上看,明显存在重应急、轻预防的倾向。该法将突发事件分为四类,即自然灾害突发事件、事故灾难突发事件、公共卫生突发事件和社会安全类突发事件。张万臣说,事故灾难突发事件是指已经发生的灾难性事故,并且造成严重后果,这显然与预防性工作无关。而对社会安全突发事件的内涵,该法没有具体规定,由此导致无法依据该法对自发性群众聚集活动进行预防性管理。

　　完善法律织密生命防护网

　　国家旅游局副局长杜一力在国家旅游局官方网站刊发署名文章指出,政府不组织,还是会有群众性的活动出现。这种没有组织者的群众活动,政府仍然要承担责任。“因为没有组织活动,所以出了问题,这是最需要深思的问题。”杜一力说。

　　政府之所以因没有举办大型活动而防范松懈,很大程度上是因为法律对自发性群众活动没有明确规范,使得相关部门思想上没有绷紧安全的弦,因此急需填补当前法律空白,织密生命防护网。

　　“建议将现行的突发事件应对法改为突发事件预防和处置法。把对突发事件的应对向前延伸,对可能引起突发事件的活动提前管理,改变以往应对就是救灾的思维。”张万臣说,同时应修改《大型群众性活动安全管理条例》,将没有组织的大型群众性活动纳入其中,并按照引起群众聚集的事由、原因、地点或场所确定安全管理责任主体,进行规范和管理。

　　张万臣还建议,修改治安管理处罚法、刑法等相关法律,完善配套法律规定。对在大型群众性活动场所实施制造突发事件的行为,或者实施容易引发突发事件、容易造成灾难性事故的行为,应当及早进行制裁,而非等到出现严重后果之后再追责,才能有效预防突发事件的发生。

　　“当前针对大型群众性活动立法数量偏少,仅有一部全国性法律,且突发事件应对法只对此作出原则性规定,部分内容不够完善,缺乏配套法律法规进行具体规定。”杨帅说,应该提高法律层级,完善法律制度,对执法主体、权限范围、监管方式、处罚措施等方面进行明确规定,从而为大型公众活动安全管理提供全面法律保障。

　　杨帅指出,现有应对突发公共事件的法律尚不足以应对特别重大、超出地方政府能力范围的、需要动用军队或武警等力量来处理的重大紧急事件。突发事件发生后,往往涉及多个部门和领域,仅靠一部突发事件应对法很难解决所有问题。因此他建议,出台紧急状态法作为对突发事件应对法的补充。同时国务院应制定或完善与突发事件应对法配套的行政法规,完善缺失内容,增强法律法规的可操作性,以便于地方各级政府参照执行和细化落实。

　　此外,杨帅还建议,将保险机制纳入政府突发事件风险防范制度安排和应急管理体制。《北京市大型社会活动安全管理条例》规定,大型社会活动主办者可以投保公众责任险,这是一个很好的选择。但该项规定并不具有强制性,只是一个建议性条款,是否投保最终决定权仍在主办方。应通过立法或修改相关法律将该制度在全国予以推广,同时加强其强制性。