深圳限购引发公共政策反思:正当程序缺失是最大＂硬伤＂

【原标题:小汽车限购:如果无奈,请别任性】

　　12月29日,在深圳香蜜湖一家汽车4S店,由交管、市场监管等部门组成的执法队对该店的销售和库存情况进行统计。新华社记者　毛思倩摄

　　2014年12月29日17时40分,深圳市政府举行新闻发布会,发布《深圳市人民政府关于实行小汽车增量调控管理的通告》,决定从当日18时起实行小汽车限购。全市小汽车增量指标额度每年暂定为10万个(包括2万个电动小汽车),年度指标视交通、大气环境和汽车需求适时调整;每年8万个普通小汽车指标,50%采用摇号,50%采取竞价。

　　深圳不是第一个限购的城市——北京、上海、广州等多个城市早已实行;深圳也不是第一个突然限购的城市——2014年3月,杭州市也是突然宣布实行限购,从政府发布到正式实施,只有5个小时。但从发布到实施相隔仅20分钟,深圳将“突袭”做到了极致。

　　相比于其他城市,深圳市的执行力度也是空前的。媒体报道,有记者在新闻发布会后立即赶到位于深圳香蜜湖的汽车交易市场,起初汽车销售人员表示抓紧时间的话还可以买车,但很快,由交警、市场监督管理局等部门组成的执法队就赶到现场,封锁了4S店,不让顾客进入购车。

　　深圳限购,引发公众新一轮对限购、限行等公共政策的反思。目前,成都、重庆、武汉等多个城市均存在实施限购政策的可能性。相信这样的反思,会让接下来限购的城市把这项工作做得更好。

　　限购背后的无奈

　　对于为何限购,深圳市政府解释,截至2014年12月20日,深圳市机动车保有量超过314万辆。按照现有态势,到2016年底,机动车保有量将超过400万辆。据测算,届时中心城区晚高峰拥堵时长将从2014年的55分钟拉长至92分钟。

　　对于为何“突袭”,深圳市政府表示,限购可能引发集中抢购,必须迅速实施。其回应称,对小汽车进行增量调控是一项高度敏感的举措,涉及面广、影响大,若提前向社会公开,极可能引发小汽车集中抢购,既造成车辆剧增、增加交通拥堵,又引发社会不稳定因素,使限购政策的实施效果大打折扣。因此,为有效减缓小汽车增长速度,遏制交通恶化,经过借鉴其他城市的利弊得失,并慎重研究,采取迅速实施增量调控的措施,尽量将负面影响降到最低。

　　深圳市政府的解释和回应,说得过去。和其他限购城市一样,深圳市也面临交通拥堵的现实压力(北京等城市限购,则出于交通压力和空气污染的双重压力)。通过出台公共政策,确保每个人利益受损最小化,既是政府权力,也是政府责任。

　　任何一项公共政策,都涉及对利益的重新分配。具体到限购政策,它要调整的是,部分人的买车需求和所有市民(包括有买车需求的人)对空气清洁、交通畅通诉求之间的平衡。如果我们不否认这种调整的必要性,那么,必要情况下必要限度限购的正当性,就毋庸置疑。

　　事实上,每次限购,地方政府都逃不掉舆论的质疑。对于此次限购可能遭受的质疑,深圳市未必没有预见。如果事实是其已有预见而宁可顶着“失信”、“违法”等帽子实行限购,那只能说明,现实压力令其无奈到怎样的程度。

　　缓解城市交通压力,有很多方法,比如经济杠杆调节、交通布局科学合理等,但没有哪一种措施能像限购一样立竿见影。为缓解交通压力,政府都采取了哪些措施?这些措施实施的效果如何?作为对市民影响最大的举措,限购为何不可或缺?如果政府能把这些明明白白告诉百姓,相信限购举措会得到更多认同。遗憾的是,不仅深圳,之前限购的城市,也从未和百姓“交心”。

　　“突然限购”引发政府诚信话题

　　2014年3月,杭州市突然限购,曾引发强烈质疑。因为针对限购“传言”,当地多次“辟谣”。

　　深圳的情况和杭州类似,也曾多次“辟谣”。某4S店销售员,甚至因散布限购谣言而被行政拘留,深圳市交警局还为此专门召开了新闻通气会。《北京青年报》题为《“突袭”限购事小,政府失信事大》的评论,整理出当地之前坚决不搞突袭的承诺:2013年11月,深圳市公安局副局长王国宾向媒体表示,如果深圳出台限牌限号政策,“一定会广泛听取意见,绝对不会搞突然袭击”;2014年1月深圳市五届人大六次会议记者会上,针对深圳是否实行小汽车限购的问题,深圳市政府负责人明确表示,目前只依靠提高停车费用等经济手段治理拥堵,只有到经济手段失灵的时候才会采取行政手段;而就在限购一周之前,深圳市交委负责人还在首届北上广深交通会议上表态,深圳不会学习北上广(实行限购)。

　　这些人的发言,都不是在表达个人观点,而是代表组织就公共政策向公众发言。言犹在耳,限购却突然发生,在情感上的确让人难以接受,一些深圳市民用“粗暴”来形容此次限购。

　　不相信上述承诺的人,可能早已买上车;相信的人,面临的则是无车可开(摇号),或者需要付出一笔不小的金钱代价(竞价)。“以后你说的话,我是信还是不信呢?”这是部分市民的纠结,也是政府失信的代价。

　　现实发生了变化,曾经说过的话并非一定不能改。但出台的政策和一个星期前说的话截然相反,如何让人相信当初表态的慎重与真心?

　　不妨设想一下:如果深圳市有关部门意识到现实变化导致之前“不限购”表态难以实现,那么,合适时间适当场合作出“不排除采取限购措施”的表态,会发生什么?引发抢购是肯定的,限购政策的实施效果会打折扣,但和政府朝令夕改相比,哪种损失更该避免呢?对此,不同人或有不同判断,但就修复的难度而言,政府修复受损的公信力,难度要更大一些。

　　还要指出的是,政府失信波及的范围,并不局限于当地。新华社记者就深圳限购采访西安等地市民,不少人表示,担心自己所在城市也会效仿杭州、深圳突然限购,买车计划将尽快完成。柳女士表示:“自己的女儿明年要结婚了,本打算明年结了再买车,现在突然听到深圳限购消息,说限购马上就限了,一点准备时间都没有,加上上次杭州限购的情况,所以很害怕西安会突然限购,不如趁年底赶紧买了算了。”

　　一旦对未来缺乏明确预期,“赶紧买了算了”或成为更多人的选择。如此,城市拥堵将被人为加剧。

　　正当程序缺失是突然限购的最大硬伤

　　上文已经提到,特殊情形下必要限度限购,具有现实合理性。但法理上的正当性,并不能赋予限购合法性,限购需要明确的法条依据。同时,除了限购在实体法上的依据,有关限购政策出台程序的正当性,也备受关注。

　　先看实体法。目前的法律体系框架下,地方政府以出台地方规章的方式实现限购,在合法性上并无问题。目前为止限购的城市,无一例外采取这种方式。不过,或许用不了多久,这种情况会改变。日前,十二届全国人大常委会第十二次会议审议了立法法修正案草案,草案二审稿提出,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范。有分析认为,深圳突然限购与此有关,因为上述规定一旦被立法确认,限行、限购、限贷等地方限制性行政手段将不能再“任性”,所以,一些地方要赶在法律修改之前把想限、能限的都限了。当然,这只是一种猜测,未必一定是事实,但法律修改可能导致的各地“限令潮”,却非常值得警惕。

　　有一种观点认为,立法法草案有关规定尚未得到立法确认,地方政府限购谈不到违法。“违法”固然谈不上,但需要注意的是,立法法草案毕竟代表一定立法倾向,《十八届四中全会决定》,也有与立法法草案规定几乎相同的表述:“行政机关不得法外设定权力,没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”在削减政府权力、保障公民权益已是大势所趋的现实下,做任何和大趋势相左的决策,都需格外慎重。

　　接下来看限购政策的出台程序。之前每个限购的城市,几乎都有这方面的“硬伤”,深圳也不例外。2011年10月31日,深圳市第五届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《深圳经济特区道路交通安全管理条例》,其中第76条规定,“市政府可采取下列交通拥堵治理措施:(一)实行机动车保有量增量调控……”第86条规定:“市政府及有关部门采取本条例第七十六条规定的措施前,应当公告相关预案,听取公众意见。公告征求意见时间不得少于30日”。但“公告相关预案”、“听取公众意见”均未兑现。而从公布到实施仅仅20分钟的间隔,与“公告征求意见时间不得少于30日”的对比,尤其强烈。

　　关于政府依法决策机制,十八届四中全会《决定》也作了明确规划:“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。”遗憾的是,各地限购政策是如何出台的,当地百姓知之甚少。

　　不可否认,限购对于城市交通通畅、空气清洁起到了一定作用,然而,如果这样的成果以政府违法为前提得到,却得不偿失。在依法治国的大背景下,一些地方政府做法非常值得反思。

　　单双号限行还有多远?

　　和限购相关的,是限行。放在这里一起说,不仅因为二者同是针对机动车,目的同是治理拥堵和污染,更因为政府在限行政策出台、执行中表现出在诚信、守法等方面的欠缺,和限购中的表现有颇多相似之处。一旦限购不能达到预期效果,加大限行力度便是可预见的选择。

　　2014年12月27日,全国人大常委会分组审议大气污染防治法修订草案,其中的第45条引发热议。该条的表述是:“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况,可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间,并向社会公告。”这被认为是向地方授权限制机动车通行的条款。很多委员表示,该条款属于不当授权条款,应当予以删除。有的委员建议,即使保留修改此条款,也必须增加相应的限定条件,而且要明确规定补偿措施。总之,立法不能随便给单双号限行常态化“开口子”。

　　委员和公众对于该条可能为单双号限行常态化“开口子”的担心,有其现实基础。一旦这样的条款得以通过,实行单双号甚至更严格的限行举措,都不再有任何法律障碍。

　　“恐为限行常态化‘开口子’”,这样的表述,恰恰反证了那些已实现限行常态化的城市在限行法律依据上的“先天不足”。以北京市为例,从2008年10月1日到现在,尾号限行已实行六年多。2008年9月28日,北京市人民政府发布的《关于实施交通管理措施的通告》称,限行依据是“《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》有关规定”,但无论道路交通安全法第39条(公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况,可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施),还是《北京市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》第9条(在大气受到严重污染,可能发生危害人体健康和安全的紧急情况下……责令排污单位停产、部分停产、部分机动车停驶),都是对有关部门特殊情形下临时限行的授权,却一直作为常态化限行的依据。2014年1月实施的《北京市大气污染防治条例》有关规定,同样不能作为常态化限行的依据。

　　有限行的现实需要,法律授权有必要,但同时,授权有被滥用的危险。这样的现实下,良法和善治,二者缺一不可。在立法环节,应通过充分发扬民主,保证立法的科学性和严密性。对于什么情况下可以限行、限行到什么程度,作出尽可能明确的规定。而从现实看,避免限行授权被滥用,执法环节尤为关键。在笔者看来,即使大气污染防治法草案第45条最终得以通过,它仍然是特殊情形下对临时限行的授权。常态化限行,需要通过更严格的程序制定更高位阶的法律法规。

　　长期以来,地方政府通过一纸红头文件就随意限购、限行,既有上位法存疑的质疑,也存在不符合程序正义的问题。行政命令式的限行、限购,好处是调控效果立竿见影,但实用主义不能替代依法行政,好心不能替代程序正义。因此,从源头予以规范势在必行。