最高人民法院关于人民法院规范司法行为工作情况的报告

——2014年10月29日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上

最高人民法院院长　周　强

全国人民代表大会常务委员会：

根据本次会议安排，现在我代表最高人民法院，报告2006年以来人民法院规范司法行为工作情况，请予审议。

规范司法行为，对于确保公正司法，维护社会公平正义，推进平安中国、法治中国建设，具有重要意义。2006年10月，最高人民法院向第十届全国人大常委会第二十四次会议报告了规范司法行为专项整改情况。8年来，各级法院坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实全国人大常委会审议意见，坚持问题导向，从立案、审判、执行等方面存在的突出问题入手，努力规范司法行为，坚持司法为民、公正司法，充分发挥审判职能，为促进经济社会健康发展提供了有力司法保障。

一、近年来人民法院规范司法行为的主要做法

（一）规范审判权、执行权行使，促进公正司法

一是规范立案信访工作。立案信访是人民法院与群众打交道最多的环节，是直接面向群众、联系群众的窗口。针对一些群众反映的立案难问题，各级法院严格执行立案标准，对符合受理条件的及时立案，保障当事人诉权，坚决防止老百姓“求告无门”。适应民事诉讼法修改后的新情况，调整一审民商事案件级别管辖标准，将更多案件交由基层法院审理，方便当事人就近诉讼。切实解决行政诉讼“告状难”问题，禁止违法增设受理条件、随意限制受案范围。适应国家赔偿法修改后的新要求，规范国家赔偿案件立案程序，充分保障赔偿请求人依法行使国家赔偿请求权。针对一些群众反映的涉诉信访难问题，在中央政法委领导下，积极推进涉诉信访工作改革，完善申请再审和申诉立案受理制度，实行“诉访分离”，严格涉诉信访终结程序。运用信息化手段加强信访工作，推行网上申诉，实现“网上受理、网下办理、网上答复”。今年5月，最高人民法院开通远程视频接访系统，实现与全国3435个法院的互联互通，截至9月中旬，通过该系统接谈1070件次，进一步畅通了群众反映诉求的渠道。

二是规范自由裁量权行使。针对一些案件中法官行使自由裁量权不规范的情形，最高人民法院下发指导意见，要求按照合法、合理、公正、审慎的原则，正确行使自由裁量权，严把案件事实关、证据关、程序关和适用法律关。在全国法院推进量刑规范化改革，出台量刑指导意见，促进刑罚统一适用。完善死刑案件一审、二审和复核制度，实现死刑二审案件全部开庭审理，2007年开始由最高人民法院依法统一行使死刑案件核准权。完善诉讼证据制度，会同中央政法部门制定办理死刑案件审查判断证据、办理刑事案件排除非法证据等规定，规范涉及医疗损害、劳动争议、不正当竞争、政府信息公开等案件举证责任分配规则，严格证明标准。规范调解与判决的关系。规范法官与律师的关系，尊重和保障律师依法履职。

三是规范减刑、假释、暂予监外执行工作。针对减刑、假释、暂予监外执行中存在的问题，最高人民法院专门出台司法解释，建立减刑、假释公开审理制度，严格重大刑事罪犯减刑、假释适用条件。认真执行中央政法委有关规定，提出“五个一律”要求，强化网上公示、开庭审理、社会监督、严肃法纪等措施，促进了减刑、假释、暂予监外执行工作的公开、规范。

四是健全防止冤假错案工作机制。强化广大法官的法治意识、责任意识、证据意识、程序意识，强化法律面前人人平等、尊重和保障人权观念，坚决做到以事实为根据、以法律为准绳。坚持以庭审为中心，严格落实公开审判、举证质证、法庭辩论等程序制度，充分发挥庭审功能，切实保障当事人合法权益。对错案坚持发现一起、纠正一起，依法纠正“张氏叔侄强奸杀人案”等一批冤假错案，及时启动国家赔偿程序，使正义得以恢复、冤者得到赔偿、责任者受到追究。认真落实中央政法委关于切实防止冤假错案的指导意见，建立科学公正的错案评价体系，在审判环节坚决守住防止冤假错案的底线。严格落实与公安、检察机关互相配合、互相制约的工作机制，共同防范冤假错案。

五是规范执行行为。针对群众反映强烈的执行难、执行乱问题，最高人民法院制定关于执行权合理配置和科学运行、委托执行以及委托评估拍卖等规定，完善立案审判执行协调配合、执行流程管理、公开听证、异议复议、网上拍卖等制度，会同有关部门建立执行联动机制，构建综合治理执行难的工作格局。在全国法院组织开展清理委托执行积案、反规避执行、涉民生案件专项集中执行、“转变执行作风、规范执行行为”等专项活动。着力整治执行机构内部消极执行、乱执行等行为，依法惩处拒不执行判决裁定和暴力抗拒执行等违法犯罪行为。重新核实执行案件底数，为将所有执行案件全部纳入规范化流程管理奠定基础。创新执行工作机制，推行财产申报调查、限制高消费等配套措施，全面推进与各金融机构和协助执行部门“点对点”网络执行查控机制建设，提高执行效率，构筑多层次惩戒机制。

六是规范诉讼服务工作。针对一些群众反映的诉讼不方便、服务不规范等问题，在全国法院推行“诉讼服务中心”建设，建立完善诉讼服务大厅、网上诉讼服务平台、12368司法服务热线，充分发挥其诉讼引导、立案审查、诉前调解、救助服务、查询咨询、判后答疑、信访接待等功能，为当事人提供方便快捷的诉讼服务。因地制宜推广巡回办案、车载法庭、网上查询、视频开庭等做法，为偏远地区群众消除诉讼障碍。适用小额速裁程序审理简易案件，减轻当事人诉讼负担。加大司法救助力度，2006年以来各级法院为确有困难的当事人减免诉讼费13.06亿元。

（二）加强审判管理和指导，严格规范司法行为

一是加强审判流程管理。健全涵盖立案、分案、开庭、裁判、执行、归档等环节的诉讼流程，最高人民法院全力推行网上办案，要求全部案件材料在网上流转审批、电子档案同步形成、诉讼过程全程留痕，并在诉讼关键环节设置8个流程监控节点，及时发现并警示可能出现的不规范行为。强化审限监管，除在流程管理中对案件审限进行预警外，加强对审限延长、扣除、中止等情形的管理，切实解决“隐性”超审限问题。在全国法院开展长期未结诉讼案件和久押不决刑事案件专项清理工作，建立定期通报和督办机制，清理长期未结诉讼案件170件。加强均衡结案，着力解决部分法院“年底不收案”和突击结案等问题，确保收结案良性循环。

二是加强审判质量管理。最高人民法院制定审判质量评估指标体系，确立31项评估指标，同时取消不合理的考评指标，改进考评方式，激励、引导和监督各级法院提升审判质量。加强案件质量评查，将评查结果与总结审判经验、加强绩效考核有机统一，努力构建符合审判工作实际的案件质量评查长效机制。加强专项评查工作，在全国法院组织开展裁判文书和庭审“两评查”，开展对发回重审和指令再审案件、减刑假释案件、涉诉信访案件的专项评查。定期组织开展法律文书抽样评查、庭审观摩点评、优秀法律文书评选等活动，促进提高审判质量。

三是加强对审判权运行的内部监督。深化审判委员会制度改革，规范审判委员会职责，落实检察长列席审委会制度，健全审委会决议督办落实机制，保障审判委员会切实发挥最高审判组织的作用。完善合议制度，保障合议庭成员平等参与案件审理、评议和裁判。规范上下级法院审判业务关系，明确上级法院监督指导的范围与程序，保障各级法院依法独立行使审判权。建立发回重审、指令再审案件信息反馈机制，完善改判和发回重审案件定期通报和分析制度。健全违反法定程序干预案件的登记备案和责任追究制度，防止对案件审理的非法干预。

四是加强工作指导。针对基层法院执法办案中存在的突出问题，最高人民法院坚持重心下移，加强对基层法院规范司法行为工作的指导和监督。先后制定为加快经济发展方式转变提供司法保障、践行司法为民加强公正司法提高司法公信力等指导意见，帮助基层法院提升司法服务的针对性和有效性。加强司法解释工作，根据形势任务发展变化，出台关于审理食品药品纠纷、房屋登记、工伤保险、企业兼并重组、性侵未成年人犯罪、利用信息网络实施诽谤等犯罪、涉医犯罪等一批司法解释，指导各级法院依法妥善审理相关案件。加强案例指导工作，建立案例指导制度，统一同类案件裁判标准。2006年以来，最高人民法院共发布司法解释163件，发布指导性案例31件。规范涉港澳台司法协助案件办理，建立最高人民法院和各高级法院对港澳台联络工作机制。加强对疑难复杂案件的审判指导，认真开展重大敏感案件督办工作，确保办案法律效果与社会效果的有机统一。

（三）大力推进司法公开，让司法权在阳光下运行

充分依托信息技术，建设审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台，大力推进“阳光司法”，以公开促规范、保公正。

一是推进审判流程公开。最高人民法院建立审判流程信息公开平台，开通“中国审判流程信息公开网”，方便当事人随时查询案件进展情况，增强审判工作透明度。加大庭审直播力度，推行庭审全程录音录像，截至2014年9月底，各级法院通过视频直播庭审8.2万次。加强最高人民法院政务网站建设，开通最高人民法院微博、微信和新闻客户端，建成“全国法院微博发布厅”，即时发布重大案件审判执行信息，方便群众通过新媒体了解审判执行工作。

二是推进裁判文书公开。在坚持对所有案件依法公开宣判的基础上，通过互联网扩大裁判文书公开范围，方便社会公众随时查阅。最高人民法院开通“中国裁判文书网”，与各高级法院裁判文书传送平台联网，全国各级法院的裁判文书集中传送到统一的网络平台上公布。今年开始，最高人民法院和东中部14个省区市法院依法可以公开的生效裁判文书已经上网公布。截至目前，各级法院已在“中国裁判文书网”公布裁判文书308万件。完善“中国裁判文书网”的检索系统，方便当事人、律师及社会公众查询。各级法院通过推动裁判文书上网，倒逼法官提高文书质量和司法水平。

三是推进执行信息公开。加强执行指挥系统建设，充分利用信息技术，建设全国统一的执行指挥体系。完善执行信息查询系统，方便当事人随时查询执行案件进展情况。建立失信被执行人名单制度，最高人民法院微博、微信开设“失信被执行人曝光台”，与人民网联合推出“失信被执行人排行榜”，扩大失信被执行人信息传播范围，形成强大的信用惩戒威慑，促使被执行人主动履行义务。去年以来，已公布失信被执行人近50万名，限制乘坐飞机、软卧等34万余人次，2万余名失信被执行人慑于信用惩戒履行了义务。

（四）加强队伍建设，提升规范司法的能力和水平

一是加强思想政治建设。始终把理想信念教育摆在队伍建设首位，最高人民法院出台加强人民法院思想政治建设的意见，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真组织开展主题教育实践活动，加强社会主义核心价值观教育，进一步坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致。最高人民法院修订《法官职业道德基本准则》，把强化职业道德作为必修课，引导广大法官坚守法治精神不动摇，增强严格规范司法的定力。

二是加强司法作风建设。深入开展党的群众路线教育实践活动，坚决查纠法院系统存在的“四风”问题，在全国法院集中整治群众反映强烈的“门难进、脸难看、事难办”、“立案难、诉讼难、执行难”以及“关系案、人情案、金钱案”这“六难三案”问题，在强化诉讼服务、加强立案受理、改进案件审理、强化案件执行、加强廉政监督等方面出台30余项措施。组织对中央八项规定精神落实情况的专项检查，集中开展对违规配置使用公车、违规经商营利等问题的专项整治活动，完善和细化内部管理制度，构建改进作风的常态化机制。修订《法官行为规范》，制定《人民法院文明用语基本规范》，改进庭审形式，维护庭审的严肃性和法官良好形象。出台加强纪律作风建设的指导意见和纠正节日不正之风的“十个不准”，规范干警业外行为，引导干警培养健康向上的兴趣爱好，谨慎交友，慎微慎独，对发现的苗头性、倾向性问题，及时进行批评教育、提醒纠正。

三是加强司法能力建设。大力加强法院队伍正规化、专业化、职业化建设，完善人才培养机制，健全分级、分类培训体系，2006年以来，最高人民法院共培训中级、基层法院院长7千余人次，培训法官和其他工作人员9万余人次。完善法官招录和遴选机制，加大从下级法院遴选法官力度，注重从法学院校和律师队伍中选拔高层次人才，改善队伍结构。开展办案标兵和审判业务专家评选、司法警察岗位练兵等活动，派出讲师团赴中西部地区法院巡回授课，开展民族地区双语法官培训，加强对西藏、青海、新疆等地法院的援助。学习宣传詹红荔、翟树全、孙波等先进法官典型，评选“最美基层法官”，深入总结他们在辨法析理、定分止争、做群众工作等方面的经验做法，为广大法官执法办案提供示范。建立干警深入基层、联系群众、挂职交流等机制，让干警到基层一线接受历练，提升公正司法的能力和水平。

四是加强司法廉洁建设，坚决惩治司法腐败。最高人民法院专门出台实施意见，认真落实党风廉政建设主体责任和监督责任。开展“增强党性、严守纪律、廉洁从政”专题教育活动，着力解决在党性党风党纪方面存在的突出问题。推进司法廉洁教育常态化，今年以来先后8次向全国法院通报49起法院系统发生的违纪违法案件，向全社会公布对6名履职不力的法院院长进行党风廉政问责情况，以反面典型加强警示教育。推进廉政风险防控机制建设，出台“五个严禁”规定，建立廉政监察员、司法巡查、审务督察、法官任职回避、防止利益冲突和内部干扰、主动接受当事人监督等制度，强化对司法权行使的内部监督。在完成对各高级法院首轮司法巡查后，最高人民法院目前已对8个高级法院开展了第二轮巡查，针对发现的问题提出整改建议170条。各高级、中级法院共对2113个法院开展了司法巡查。实现全国四级法院举报网站联网运行，健全对举报投诉的受理核查机制，以零容忍态度惩治司法腐败。今年1—9月，各级法院共查处利用审判执行权违纪违法干警422人，其中追究刑事责任54人。

（五）自觉接受人大及各方面监督，以监督促规范

自觉接受人大及其常委会监督。健全人大代表建议办理制度，完善归口管理、统一交办、分级负责、跟踪督办、沟通反馈工作机制。加强代表联络工作，建立定向联络机制，健全重要工作事项通报制度，充分运用电子邮件、微信等现代通讯手段拓宽联络渠道。2006年以来，最高人民法院共办理全国人大代表建议1765件。加强与全国人大常委会有关部门的沟通，完善司法解释工作协调机制，进一步做好司法解释征求意见、备案审查等工作。按照全国人大常委会要求，积极开展司法解释清理工作，对单独或与中央有关部门联合发布的3351件司法解释及相关文件逐一甄别、清理，共废止715件，确定需要修改的132件，更好地发挥司法解释在正确适用法律、指导审判工作中的重要作用。

自觉接受政协民主监督及其他各方面监督。认真接受政协民主监督，及时通报法院工作情况，认真办理政协委员提案，加强与各民主党派、工商联、无党派人士的沟通联络，充分听取意见。依法接受检察机关诉讼监督，认真办理抗诉案件和检察建议。完善人民陪审员制度，实施人民陪审员“倍增计划”，规范人民陪审员参审行为，弘扬司法民主。健全特约监督员、特邀咨询员制度，聘请专家学者、律师、基层群众担任监督员和咨询员，对规范司法行为发挥了积极作用。畅通群众监督渠道，在“最高人民法院网”和“中国法院网”开通“院长信箱”、“给大法官留言”等栏目，建设网民与大法官直接对话平台，方便群众反映问题、建言献策。

总的看，近年来人民法院规范司法行为取得明显进展，司法公信力进一步提高，人民群众对法院工作的满意度也不断提升。2013年，全国法院共审结、执结各类案件1294.7万件，比2006年增长51.33%，一审案件服判息诉率同比上升1.34个百分点，上诉案件改判和发回重审率下降1.3个百分点，执行标的到位率上升21.95个百分点。

多年来，全国人大和地方各级人大及其常委会一直非常关心重视法院工作，各级人大代表通过视察法院工作、旁听案件审理、开展专题调研、提出意见建议等方式，有力促进了人民法院司法规范化建设，促进了司法为民、公正司法。在此，我代表最高人民法院，向全国人大和地方各级人大及其常委会，向各级人大代表表示衷心的感谢！

二、人民法院规范司法行为工作中存在的主要问题

从人民法院自身看，一是在立案、审判和执行方面，还存在有案不立、违规立案、越权管辖等现象；有的法官不当行使自由裁量权，导致案件实体或程序不公正；有的案件庭审活动不规范，法官不按时开庭、言行举止不得体，随意打断当事人及律师发言；有的裁判文书制作不规范，重证据罗列、轻辨法析理，甚至存在案号、当事人姓名等方面的低级错误；有的法院消极执行、拖延执行，导致当事人胜诉权益难以及时兑现。二是在审判管理方面，有的法院对深化审判管理的认识还不到位，没有切实履行一手抓审判、一手抓管理的责任；有的法院在审判质效评估中唯指标论，违背审判规律，片面追求高结案率、高调解率，不仅不能形成正确导向，反而影响了审判工作的正常开展；有的法院不注重案件评查结果的实际运用，未能真正实现以评查促公正的目标；对审判权力运行的监督制约机制还不够健全，等等。三是在司法公开和信息化建设方面，有的法院存在畏难情绪，投入不足、推广不力，在运用信息技术推进司法公开和审判管理方面进展迟缓、成效不大。四是在司法作风方面，一些法官的群众观念淡薄，司法作风不正，对群众和当事人态度粗暴，工作方法简单；有的法官缺乏司法良知和法纪观念，私下参与违背法官职业道德和社会公德的活动，有的甚至徇私枉法，办假案，办关系案、人情案、金钱案，陷入司法腐败、违法犯罪的深渊，严重损害了司法公信力。

从影响司法行为规范的客观因素看，一是案多人少矛盾比较突出。近年来人民法院受理案件数量持续攀升，一些法官办案压力过大，难以兼顾案件质量、效率和效果，有的为追求审限内结案率而放松了对程序公正、行为规范的要求。二是社会矛盾化解难度加大。随着改革进入攻坚期，社会利益格局发生深刻变化，一些群众维权意识增强，但依法维权观念淡薄，个别当事人以访扰诉，甚至冲击法院、伤害法官，导致有的法官求稳怕乱，在干扰面前妥协、退让，不敢严格公正司法。三是法官职业缺乏尊荣感和吸引力。一些优秀法官流失，有的法院法官队伍青黄不接、后继无人。四是司法环境有待进一步改善。有的当事人及辩护人、诉讼代理人不遵守法庭秩序，一些地方还存在以言代法、以权压法等问题，严重影响了审判权依法独立公正行使。

三、人民法院规范司法行为的措施和建议

党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了全面部署，社会主义法治国家建设进入新的历史时期。全面推进依法治国，对公正司法、规范司法行为提出了更高的要求。各级法院将认真贯彻落实党的十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标，牢牢坚持司法为民、公正司法工作主线，坚持有法必依、执法必严、违法必究，以改革创新精神加强规范司法行为工作，推进审判体系和审判能力现代化，促进依法治国基本方略的落实。

一是深入开展整治“六难三案”工作，进一步解决司法行为中的不规范问题。各级法院将从各自实际出发，因地制宜确定整治重点，一项一项盯紧抓实，通过全国法院的共同努力，进一步规范立案、审判、执行等各个环节的司法行为，确保整治“六难三案”问题取得让群众看得见、感受得到的成效，更好地满足新时期人民群众的多元司法需求。

二是积极稳妥推进司法体制改革，完善规范司法行为的制度机制。认真落实党中央统一部署，推进实施人民法院“四五”改革纲要，通过改革着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题。继续指导上海等地法院推进改革试点，推动制度创新，积累改革经验。按照“让审理者裁判、由裁判者负责”的要求，完善主审法官、合议庭办案责任制，完善审判委员会工作机制，健全权责明晰、权责一致、监督有序的审判权运行机制。进一步破解涉诉信访入口不顺、程序空转、出口不畅等难题，推动涉诉信访工作纳入法治化轨道。特别是按照党的十八届四中全会的部署，优化司法职权配置，尽快设立最高人民法院巡回法庭，加快组建北京、上海、广州知识产权法院，探索设立跨行政区划的人民法院；推进以审判为中心的诉讼制度改革，充分发挥庭审的作用，促进司法公正；完善人民陪审员制度，加强人权司法保障，在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中更好地保障群众参与。

三是进一步深化司法公开，更好地促进规范司法。加大裁判文书上网力度，建立全国法院裁判文书上网工作长效机制，提高裁判文书质量。完善审判流程公开机制，及时公开案件进展情况特别是庭审过程，让司法活动更加公开透明、文明规范。严格实施失信被执行人名单制度，排除一切干扰，将符合规定情形的所有被执行人一律纳入名单库，充分发挥舆论监督和信用惩戒的作用，同时依法惩处拒不执行人民法院判决裁定的违法犯罪行为，发挥法律威慑力，进一步解决执行难问题。

四是加强管理、强化监督，把司法权牢牢关在制度的笼子里。建立规范司法行为长效机制，继续加强内外部监督，认真抓好各项铁规禁令的落实，在执法办案各个环节设置隔离墙、通上高压电。发挥信息化在强化监督方面的重要作用，充分运用大数据、云计算等现代信息技术，加强对审判数据的分析研判，及时发现新情况、解决新问题，强化对诉讼过程各个节点的管控，进一步完善审判管理机制。

五是狠抓队伍建设，为规范司法提供有力组织保障。进一步落实党风廉政建设主体责任和监督责任，坚持不懈抓班子、带队伍，切实巩固党的群众路线教育实践活动成果，防止“四风”问题反弹。加强理想信念、职业道德、司法良知教育，教育引导干警坚定不移走中国特色社会主义法治道路，始终坚持党对人民法院工作的领导，引导干警加强党性修养和道德约束，大力弘扬焦裕禄精神，严格落实《法官行为规范》，以良好作风促进提升司法公信力。坚持对法院队伍从严教育、从严管理、从严监督、从严查处，构建完善的监督管理机制、有效的权力制衡机制、严肃的责任追究机制，以最坚决的意志、最坚决的行动扫除司法领域的腐败现象，用铁的纪律规范干警的业内外行为。

六是自觉接受人大及各方面监督，确保公正廉洁司法。坚决贯彻人大决议及常委会审议意见，协助开展专项调研和执法检查，及时整改监督中发现的问题。进一步加强与人大代表的联系，主动通报法院工作情况，继续完善全国人大代表网络沟通平台，认真听取人大代表的意见、批评和建议。更好地接受政协民主监督、检察机关诉讼监督、舆论监督和社会监督，不断提高执法办案的规范化水平。

针对司法实践中的突出问题，提三点建议：一是支持和保障人民法院依法独立公正行使审判权，在全社会大力培育法治文化，弘扬社会主义法治精神，帮助克服来自各方面的非法干扰。二是支持人民法院推进司法体制改革，加快实施司法人员分类管理、司法责任制、司法人员职业保障、省以下地方法院人财物统一管理等基础性、制度性改革措施，根据改革推进情况，适时修改《人民法院组织法》和《法官法》，完善规范司法行为的法律依据。三是进一步加强监督，通过开展专项检查、专题调研、旁听庭审等方式，加强对人民法院规范司法行为工作的监督，及时发现和纠正存在的问题，同时支持人民法院解决案多人少、职业保障等方面的问题。

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，规范司法行为是人民法院的长期任务。我们将紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，认真学习贯彻党的十八届四中全会精神，认真落实本次会议的审议意见，扎实工作，开拓进取，不断规范司法行为，努力提升司法公信力，为全面深化改革、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供更加有力的司法保障。