环境公益诉讼存难点 受案范围窄两法衔接程序不畅

    我国环保法庭在受案范围方面,仍然偏重于环境污染、破坏之后的刑事、行政处罚案件以及环境侵权赔偿案件;具体思维仍然停留在传统三大部门的思维路径中,环境法思维和理论吸收较少

　　2012年1月至2013年2月间,江苏常隆农化有限公司等6家公司,违反法律规定,以补贴20元至100元每吨不等的费用,将企业生产过程中产生的废盐酸、废硫酸合计25900余吨提供给无危险废物处理资质的戴卫国等14人,没有作任何处置,直接偷排于泰兴市如泰运河、泰州市高港区古马干河,导致水体严重污染。

　　2014年8月13日,被告人戴卫国等14人被江苏省泰兴市人民法院以污染环境罪分别判处五年六个月至二年三个月不等的有期刑期,并分别处人民币四十一万元至十六万元不等的罚金,追缴所有违法所得,没收车辆、船舶等作案工具。

　　案件审理中,法院首次聘请了江苏省环境资源司法保护专家库中的专家——东南大学环境学资深教授吕锡武作为专家辅助人出庭,对损害后果的鉴定报告进行认证和接受咨询,同时向参加法庭旁听人员及十四名被告人就环境危害的后果进行阐述。据悉,这是江苏省环境资源司法保护专家库参与环境案件审理的第一案,也是环境资源案件专业化审判的有益尝试。

　　最终,经江苏省环境科学学会评估确定,上述废盐酸、废硫酸均系危险废物,这些废酸造成的环境污染损害,修复费用为1.6亿余元。为追究源头企业的环境修复费用赔偿责任,2014年8月3日,泰州市环保联合会作为原告,向泰州市中级人民法院提起了环保公益诉讼,并得到检察机关支持。

　　2014年9月10日,泰州市中级人民法院公开开庭审理了这起重大环境污染环保公益诉讼案,当庭判决原告泰州市环保联合会胜诉,江苏常隆农化有限公司等6家单位赔偿环境修复费用1.6亿余元,用于环境修复。

　　据悉,此案是江苏乃至全国目前诉讼标的额最大的环境污染公益诉讼案件。然而,包括这起案件在内,江苏全省法院系统自2009年6月以来审理的环境公益诉讼案件尚未突破10起。

　　环境公益诉讼存难点

　　在司法实践中,虽然近年来出现了一批具有一定影响的环境公益诉讼案例,但数量极少,在总量本就很少的环境案件中仍然处于点缀、装饰地位。2014年1月至8月,江苏全省法院共受理环境公益诉讼案件18件。

　　由江苏省高级人民法院课题组撰写的《环境公益诉讼的发展路径——以江苏的实践为背景》调研报告称,从对江苏司法实践的调研情况看,环境公益诉讼存在着适格原告过少、受案范围过窄、信息渠道不畅、经济门槛过高、原告能力不足、取证举证艰难、地方支持力低等困境。

　　报告称,民事诉讼法第五十五条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。但在现实生活中,各方对“法律规定的机关和有关组织”如何理解存在争议。

　　而根据环境保护法第五十八条规定,在设区的市级民政部门登记的专门从事环境保护公益活动连续五年以上,且无违法记录的社会组织可以提起环境公益诉讼。这一规定与民事诉讼法的有关规定有所区别。

　　正是由于法律规定不明确、表述不一致,各方对哪些机关、哪些组织可以提起环境公益诉讼还存在着较大的争议。一些公益诉讼案件就因“起诉人不具备原告资格”被挡在法院门外。

　　即便原告主体适格,环境公益诉讼还要求原告既要具备一定的环境科学知识,能够较为清晰地阐述环境侵权事实、因果关系,又要具备一定的法律知识,能够适当地提出诉讼请求,能够对侵权事实、因果关系提交足够的证据加以证明。而大多数环境公益组织往往成立不久,缺乏诉讼经验。

　　与此同时,环境案件具有较高的专业性,往往需要对污染状况、损害后果进行科学鉴定。从司法实践看,环境案件的鉴定往往要支付几万元甚至几十万元的鉴定费,加上差旅费、律师代理费等费用,诉讼支出费用相对较高。过高的费用,导致了一些环境公益诉讼案件胎死腹中。

　　此外,一些地方政府为了吸引投资,对企业的污染行为不作严格监管,对环保行政机关提起环境公益诉讼的态度也很消极。即使允许,也仅仅限于对那些规模小、影响小的企业提起诉讼。一些环境公益诉讼案源在服务地方经济发展“大局”的潜规则下被放弃。

　　进入诉讼程序数量少

　　9月18日,江苏省副省长许津荣在出席第四届环境司法论坛致辞时表示,为积极探索生态文明建设的江苏路径,将推动江苏环境司法专门化试点,支持司法部门建立环境法庭等专业化机构,筹建环保警察队伍,推动环境公益诉讼,建立环境执法司法联动专家库,加大对环境违法行为打击力度。

　　据统计,截至今年7月,全国已成立134个环保法庭,开展环境资源专门审判,其中,贵州、云南、江苏三省环保法庭相对集中。武汉市中级人民法院法官、武汉大学法学院环境法学博士陈学敏在论坛发言中指出,尽管成立了这么多环保法庭,人们的环境意识也在不断提高,但目前我国环境审判机构的实际运行情况并不尽如人意。

　　据陈学敏介绍,昆明市中级人民法院2013年发布的《2013年度昆明环境司法情况报告》绿皮书显示,自2008年12月11日成立至2013年9月20日,昆明两级法院环境审判庭共审理环境案件近440件,而同为专门化的知识产权庭仅2012年受理的案件就超过8000件。“环境审判法庭普遍面临着‘少米下锅’的尴尬局面”。

　　而江苏省常州市中级人民法院院长张屹也表示,与当今环境纠纷多发的现状相比,涉环境资源类进入诉讼程序的案件数量偏少,往往只是冰山一角。以常州地区为例,2008年至2012年5年内全市法院涉环境资源类一审案件中,刑事案件10件,民事案件18件,行政案件27件,行政非诉执行案件239件。

　　在贵州省,据清镇市人民法院院长刘明介绍,近8年来,全省环保审判法庭共受理各类环保案件725件,其中涉及清镇市辖区的为239件,贵阳市内清镇辖区外为482件,贵阳市辖区外为4件。

　　环保法庭受案范围窄

　　山东省东营市中级人民法院环保庭庭长杨秀梅在论坛发言时指出,环境资源案件少,但是又配备了专门的机构,势必会导致人财物的闲置。更严重的后果是,生态环境和自然资源难以得到有效的保护和利用,各个地区的可持续发展受到影响。

　　江苏省淮安市中级人民法院法官朱丽在论坛发言时专门对开设环保法庭相对集中的江苏、云南、贵州三省的环保法庭受案范围进行了分析。江苏的环保法庭受案范围全面覆盖环境与资源领域,并以是否造成环境资源污染或破坏为标准,将原来分散于刑事、行政、民事审判庭的案件集中于环保法庭,集中统一受理。

　　“在环境行政诉讼方面,江苏的环保法庭除了将环境行政许可、处罚、强制措施、不作为、非诉执行案件纳入受案范围外,还将环境信息公开纳入受案范围。在环境公益诉讼发面,受案范围仅包括环境民事公益诉讼。”朱丽说。

　　据朱丽介绍,云南法院采取将分散于传统三大审判部门的涉及生态环境和生活环境而产生的案件集中于环保法庭统一受理。但是,不同于江苏法院的是,云南法院将涉及环境资源类的民事案件和行政案件排除在环保法庭的受案范围之外。在公益诉讼方面,云南环保法庭的受案范围不仅包含环境民事公益诉讼,还包括环境行政公益诉讼。

　　“相较于前两个省份,贵州对环保法庭受案范围的规定,尤其是环境公益诉讼的规定更加细致也更具可操作性。在公益诉讼方面,贵州环保法庭受案范围不仅包含环境民事公益诉讼,也包含环境行政公益诉讼,甚至以司法审查的形式保证公民参与政府涉及生态文明的重大决策的权力。”朱丽说。

　　朱丽认为,我国环保法庭在受案范围方面存在四大缺陷:对于是否将涉及生态、生活环境与涉及环境资源的案件全部纳入环保法庭受案范围存在分歧;对于是否将环境行政公益诉讼纳入环保法庭受案范围存在分歧;在确定环保法庭受案范围时,仍然偏重于环境污染、破坏之后的刑事、行政处罚案件以及环境侵权赔偿案件;在规定环保法庭受案范围时,具体思维仍然停留在传统三大部门的思维路径中,环境法思维和理论吸收较少。

　　受案范围问题关系到专门环境审判机构的生命力。朱丽认为,我们应该吸取国内外环保法院(法庭)受案范围的有益经验,结合环境纠纷作为新型纠纷的特殊性,核心考虑案件是否涉及环境损害和环境利益,在界定我国环保法庭受案范围时可以考虑包含环境公益诉讼案件、因环境损害引起的私权诉讼案件、环境刑事诉讼案件、环境行政非诉执行案件。

　　“两法衔接”程序不畅

　　在环境行政管理实践中,由于环境行政执法的规范性法律文件多且庞杂,行政执法暴露出了“有心无力”的弊端,而环境刑事司法却显得“有力无心”。环境行政执法与环境刑事司法之间如何加强良性互动、畅通交流,日益受到各界关注。

　　今年5月,江苏省委、省政府办公厅下发《江苏省行政执法与刑事司法衔接工作实施办法》,从职责、程序、监督、机制、保障等多个方面作出具体规定,“两法衔接”工作纳入法治政府工作重点视野。

　　“我国环境行政处罚案件数量与环境犯罪结案数量之间的落差表明,两法衔接存在结构性失衡症状。”浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心教授孙洪坤在论坛发言时表示,环境行政机关对环境污染违法行为的发现具有先天便利条件,而司法机关中,检察院除了参与行政执法监督和对环境检察失职罪等职务犯罪进行主动侦查外,一般的环境污染犯罪均需来自于环境行政管理部门的移送,这就导致环境刑事司法现状的出现。

　　孙洪坤认为,环保领域“两法衔接”工作效果不佳,很大原因出自环境行政执法与刑事司法相衔接的程序性失灵。而失灵的原因,首先是成本的考量。环保领域“两法衔接”程序运行中的直接成本包括环境行政执法机关在从事环境执法工作过程中发现涉嫌环境犯罪案件后,要通过特定的手续与程序,将其送至刑事司法机关处理。整个过程需要消耗人力、财力、精力、时间等资源。

　　“一旦发生重大环境污染事故,环保机关相关责任人员就会被问责。所以,在环保领域推行‘两法衔接’,要求环保机关主动移送涉嫌环境犯罪案件,从某种程度上是一种悖论。”孙洪坤说,这是程序性失灵的另一个重要原因。

　　“环保机关移送的涉嫌环境犯罪案件在刑事侦查之下,往往会揭露出环保机关在前期的环境监管过程中存在的问题。另一方面,移送的案件越多,违法程度就越大,就会反衬出环保机关自身不作为、乱作为的严重性。”孙洪坤补充说。

　　而最高人民法院副院长奚晓明在作“推进环境资源审判专门化建设”主题发言时指出,环境资源审判具有公益性、复合性、专业性、恢复性和职权性特点,要在实践中进一步研究环境资源审判专门化的理论基础和实现路径,建立一套符合环境资源审判特点和规律的司法机制与诉讼程序。实现环境资源审判的专门化,要建立包括审判机构专门化、审判队伍专门化、审判工作机制专门化和审理程序专门化的“四位一体”的体制和机制。记者丁国锋马超