司法体制改革的孕育与破题

　十八届三中全会的召开,让2013年真正成为“司法体制改革元年”。这一次,司法体制改革不再由法院、检察院各自单兵突进,而是上升为执政党的宏图大计

　　□傅达林

　　改革,注定是2013年最激动人心的主题词。当举世瞩目的改革纲领性文件浓墨重彩地运笔于司法领域时,从学界到司法实务部门,几乎所有关乎司法体制改革的观点和建议精彩纷呈,营造出这一年最为强大的舆论场。这一次,司改不仅被学界视作最给力的改革动作,更是被社会寄予建设法治中国的突破口。

　　司改行到水深处

　　曾几何时,信访不信法的现象难以绝迹。如何告别这一状况,让司法机关成为纠纷的终结者?举国上下,都将目光投向十八大之后的司法改革动向。

　　一直以来,司法改革都是中国法治建设最引人关注的领域。从上世纪80年代开始的审判方式改革和司法职业化改革,到2004年中央成立司法体制改革领导小组主导新一轮改革,再到2008年加强权力监督、推行司法民主的改革,中国的司法改革一路如火如荼、从未停息。但是,在看到着法官袍、统一司法考试、收回死刑复核权等成就的同时,制约司法独立与公正最关键的人事和财政体制,并未取得根本性改革进展。司法地方化、行政化问题依然制约着司法公信力的增长。

　　尤其是近年来,在土地征用、房屋拆迁、劳动社保、环境保护、城市管理、教育卫生等领域,积攒了诸多矛盾和利益纠纷。由于司法体制上的阻碍,很多纠纷都难以进入诉讼渠道,一些涉法涉诉问题要么被地方政府指令法院不得受理,要么在审判过程中受到政府部门的横加干涉。司法公正的流失,迫使一些原本可以在正常法治框架内平稳解决的冲突,最终溢出社会成为信访问题。

　　当十八大提出“进一步深化司法体制改革”时,人们发现体制内的修补式改革已接近极限,不能修补的问题多是体制性障碍。与此同时,社会矛盾和公共舆论对司法体制改革的诉求则日益高涨。面对此种情势,司法改革何去何从?该如何提升公众对司法制度的信心和信任?又该如何回应作为政治体制改革突破口的期待?如果没有一个优良的司法体制,就很难确保司法系统能够胜任转型期内定分止争的重任。司法改革的最终目标,就是通过司法体制的更新,以公正、权威而有效率的司法来满足人民的正义诉求。回应公众对公平正义的期待,司改已不可能再继续回避体制革新的硬骨头。

　　正是在这个意义上,十八届三中全会的召开,让2013年真正成为“司法体制改革元年”。这一次,司法体制改革不再由法院、检察院各自单兵突进,而是上升为执政党的宏图大计,针对影响司法公正的体制性障碍和深层次问题开出药方,努力回应“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的时代之问。而回顾过去的一年,司法改革已然朝着破除体制坚冰的方向奋勇启航。

　　十月怀胎一朝分娩

　　事实上,在三中全会召开之前,关于新一轮司法改革就在紧锣密鼓地展开,重点就是落实宪法的司法独立行使审判职权的机制,去行政化和去地方化。

　　2013年以来,最高人民法院院长周强多次公开强调“要建立健全保障人民法院依法独立公正行使审判权的机制”,审判独立成为司法者本身的共识。10月中旬,最高人民法院下发通知,要求上海、江苏、浙江、广东、陕西5省市部分法院进行改革试点。10月28日,最高人民法院公布《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》,侧重强调贯彻人民法院依法独立行使审判权的宪法原则,被业内称作“吹响了司法改革攻坚战的号角”。而有记者统计,整个10月,最高人民法院公开提及审判独立不少于6次,透露出强劲的体制改革信号。

　　为了促进审判独立,中央还着手开展了外围的改革举措,其中最值得关注的就是取消信访排名。2013年初,许多地方都没有收到国家信访局关于“非正常上访”人次数的排名表,有些地方如长沙市,则不再进行信访考核与排名,并要求各地信访部门不要进行截访。中央正式取消信访排名,无疑给促进审判独立带来了契机,不仅有助于提高民众对于司法的期望,也减轻了地方政府维稳的压力,从而能够削弱地方干扰司法的动机,并提高司法作为诉争泄洪口的化解功能。

　　独立履行法律职能而不受干扰的司法系统是法治国家最强有力的柱石,也是现代公民权利最值得信任的保障。从人财物和管辖的环节上入手,逐渐将法院、检察院从地方权力结构中拉出来,无疑是体制攻坚的重要一步。当十八届三中全会提出“确保依法独立公正行使审判权检察权,改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”,这段表述被认为在中国司法改革进程中具有里程碑意义。“司法体制改革进行了十五年,解决司法的地方化问题第一次迈出了实质性的一步。”最高人民法院司法改革领导小组办公室主任贺小荣如是评价。

　　虽然具体的一揽子方案还没有最终出台,但是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)所勾画的司法体制改革目标和路径已经清晰可见。将司法权明确为中央事权,从人财物管理的根子上入手,以省级统管的渐进式路径,破除司法地方化藩篱；明确让审理者裁判,由裁判者负责,向根深蒂固的司法行政化开刀,构建更加合乎司法规律的职业管理体制。中国司法体制改革迎来了最佳的历史性机遇。

　　在这种背景下,2013年末启动的行政诉讼法修改更显得意味深长。11月20日,学术界召开“司法体制改革与行政诉讼法修改”研讨会,设立行政法院突破司法地方化成为热议的话题。12月6日,最高人民法院召开修改行政诉讼法专家座谈会,如何构建一个独立的行政诉讼体制,专家学者在司法体制改革的背景下建言献策。随后召开的十二届全国人大常委会第六次会议,初次审议行政诉讼法修正案草案。无论是行政诉讼法的修改,还是整个司法体制改革,目标都在于回归司法规律,赢取司法公信,树立司法权威,最终发挥司法在实现国家治理体系和治理能力现代化中的功能作用。

　　改革落地尚需勇气与智慧

　　2013年12月28日,一个历史性的时刻,全国人大常委会通过《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》,意味着运行半个多世纪的劳动教养制度正式被依法废止。年终岁末的这一决定,可谓是来年中国司法改革最好的开端。

　　一项劳教制度的废止,见证了中国司法改革的进步,也折射出改革未来的方向。作为中国全面深化改革蓝图的一部分,司法改革当前仍面临各地区经济发展不平衡、人事制度调整等难题,不仅涉及司法机关之间的权力分配,还涉及与其他党政机关及地方上的利益平衡,复杂程度与课题之多可想而知。

　　深入的改革需要非凡的勇气,也需要审慎的智慧。11月25日,中央政法委书记孟建柱在《人民日报》撰文《深化司法体制改革》,提出了七个基本遵循:坚持党的领导、坚持中国特色社会主义方向、坚持人民主体地位、坚持从中国国情出发、坚持遵循司法规律、坚持依法有序、坚持统筹协调。这预示着2013年开启的司法体制改革,必须积极稳妥、依法有序开展,而并非走“休克疗法”的激进道路。文章特别强调,“重大改革都要于法有据,需要修改法律的,在完善法律制度后再全面推开。有的重要改革举措,需要得到法律授权的,要按法律程序进行,以确保法制的统一和权威。”这种严格在法律框架内推行改革的要求,显然有别于以往在某些阶段曾经有过的突破法律的一些经济改革举措,本身蕴含了本轮司法体制改革所具有的严格的合法性、正当性追求。

　　从某种意义上说,任何一项改革都是一次权力的再分配、利益的再调整,由此决定了改革本身的风险。破解由上述因素带来的利益阻力,关键在于寻求更大的民意基础和正当程序。就此而言,司法体制改革在试点的基础上,采取法治结构下的合法性路径乃是明智的选择。

　　天下难事必作于易,天下大事必作于细。围绕着独立与公正的目标,中国司法体制改革任重道远。无论是落实《决定》中的改革举措,还是今后更深化的体制革新,都会遇到各种各样的困难,改革本身也须对自身不断进行完善。但只要有果敢的决心与审慎的智慧,必将在重塑司法的基础上崛起一个崭新的法治中国!