建立规范合理的政府债务管理及风险预警机制

    新华社北京12月23日电  《决定》指出，要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。这是针对近两年来我国政府债务风险特别是地方政府债务风险随地方政府性投融资持续增长而不断累积的情况，作出的加强风险防范的重要举措，是改进政府预算管理的重要内容。

    第一，充分认识建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制的必要性。政府性债务包括中央和地方政府债务，在支持经济社会发展、提高公共服务能力、改善民生以及应对国际金融危机冲击等方面发挥了积极作用。适度举债可有效拓宽融资渠道，满足经济社会发展的多元化资金需求。但随着政府融资规模不断扩大，近两年来我国政府性债务特别是地方政府性债务出现了超越自身财力举债，且责任不清晰、运作不规范等问题，形成一批新的风险点，必须引起高度重视。从中央债务看，2012年底我国国债余额为77565.7亿元，占国内生产总值的 14.9%，远低于60％这一国际公认的财政稳定临界点，安全度较高；但隐性债务包括中央政府负有担保责任或者是在出现违约情况下不得不使用财政资金进行最后“兜底”的各类债务，这几年仍逐步增加，并存在一定的风险，应高度关注。虽然地方政府性债务仍在可控范围之内，但风险也在不断累积。一是债务风险更加隐蔽。近两年，随着银行信贷的收紧和土地出让收入的减少，越来越多的地方政府开始通过银行表外业务、财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司甚至民间集资等“影子银行”渠道融资。与传统银行信贷融资方式相比，此类融资具有成本高、产品设计复杂、直接债权人分散、交易脱媒化等特点，风险隐蔽性较强。二是债务期限错配风险更为突出。为规避已出台的限制地方政府性融资的政策，越来越多的地方政府重新启用公司合作框架下的代建制，推动地方基础设施建设和公用事业发展。这在短期内可能弱化地方政府对累积债务压力的判断，但从长期看将加剧偿债能力与偿付义务之间的期限错配，增加风险，提高债务融资成本。三是化解债务风险的难度加大。近两年地方政府更多选择使用地方债、企业债、公司债、中期票据、短期融资券等直接融资方式进行融资。相比贷款展期、借新还旧等银行信贷违约化解方式，采用直接融资方式形成的地方政府债务，化解难度较大：一方面，当出现偿付危机时，面对众多的债券投资人，地方政府在短期内必须拿出巨额现金支付债务；另一方面，即使通过与众多债券持有人谈判达成债务重组方案，其风险化解成本也是很大的。

    第二，贯彻《决定》精神，在改进预算管理制度的过程中，加紧建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。一是建立债务风险指标预警体系。参考国际通行做法，采用债务负担率、债务率、偿债率等指标，设立具体化的政府债务风险评价标准，逐步建立政府债务风险评价预警体系。将地方政府债务逐步分类纳入预算管理，进一步完善地方政府性债务管理制度。二是积极编制政府流动资产负债表，实施动态管理。完善债务动态管理制度，积极编制政府流动资产负债表和债务收支计划，及时反映建设项目的投资规模、资金使用和偿还本息等情况。三是严格控制融资规模，建立健全项目决策机制。量力而行、突出重点，对需实施的建设项目，要从建设规模、资金来源、成本、偿债资金来源、效益等方面进行综合评审论证，避免超越财政承受能力，形成潜在债务风险。四是进一步完善政府债务建设项目的监管制度，降低融资成本，提高资金使用效益。