现代财政制度最大特点是法治财政
现代财政制度最大特点是法治财政
2013-12-14 来源：法制日报——法制网 作者：admin聚焦改革攻坚·权威访谈
□法制网记者范传贵
“激动,可以说是热血沸腾。”
11月18日,午后的阳光下,施正文推了一下眼镜,又换了个词语表达他的心情:“这是我们多年期待的啊!”
他迅速地翻找材料,给记者指出那几个字——“落实税收法定原则”。
在最近公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,这几个字被放在“加强社会主义民主政治制度建设”部分中,与之对应,在“深化财税体制改革”部分,有两段内容详述如何完善税收制度。
作为中国财税法学研究会副会长、中国政法大学财税法研究中心主任,此前,施正文曾在财政部条法司从事过财税立法和政策研究工作,参与过7部财税法律的起草和立法咨询。
访谈中,施正文向《法制日报》记者详解了《决定》中关于财税体制改革的字字句句,让他最感欣慰的是,《决定》所描绘的财税体制改革路径,处处都点明要用法治手段推进和保障改革,从而建立法制化的现代财税制度。
强调财政的“基础和重要支柱”、“制度保障”作用,将财政从一个经济概念、收支问题的观念,提升到公共治理和国家根本制度建设高度
记者:三中全会通过的《决定》中,财税体制改革被放在很突出的位置。作为长期研究财税领域法治问题的专家,《决定》中提出的种种措施,符合您在三中全会召开前的预期吗?
施正文:关于财税体制改革,这次在很多方面都有重要的理论创新和制度突破,总体上是把财税体制改革作为全面深化改革的重点来部署推进,为未来的财税改革规划了很好的蓝图。我个人觉得是符合预期的,也值得我们期待。
记者:《决定》在提及财政时称,财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。这个定义似乎已经超越了财政本身?
施正文:对,这才是对《决定》这个概念最科学的表述。这是中央第一次如此表述。强调财政的“基础和重要支柱”、“制度保障”作用,是对财政的新认识,将我们长期以来仅仅把财政作为一个经济概念、收支问题的观念,提升到了公共治理和国家根本制度建设的高度,也将财政的重要性提到了一个前所未有的高度,是党和国家对财政认识的重要理论创新。
记者:这一概念的校正和创新,将对整个财税体制改革产生怎样的实质影响?
施正文:不仅会对财税制度改革本身产生长远指导作用,对发挥财政的综合功能也有很大意义,因为财政将会成为推进国家治理体系和治理能力现代化的一个关键手段,是基础、支柱和制度保障。这绝不是一个一般的制度表述。
这次财税体制改革的最大亮点,就是要通过法治手段来推进和保障财税体制改革,从而建立法制化的现代财税制度
记者:习近平总书记在关于《决定》的说明中指出,我们现行的财税体制是在1994年分税制改革基础上逐步完善形成的,发挥了重要作用。但随着形势发展,现行财税体制已经不完全适应客观要求。所以这次《决定》提出了要“建立现代财政制度”。“现代财政制度”应该是一个什么样的概念?
施正文:这个概念也是首次提出的,应该是我们这一轮财政改革的根本目标。
“现代财政”在学界暂时还没有统一的定义。但是根据《决定》的语境和世界惯例,它最大的特点就是体现法治理念,征税取得纳税人的同意,使用需要经过预算,即经过纳税人的同意,收支公开透明,与此相对应,我们要建立责任政府、透明政府、法治政府。这样的财政制度是法治中国建设的关键环节。因为现代财政彰显了权力制衡、税负公平、人权保障、民主参与等公共价值。现代财政的主要调整手段和工具,就是法律。
现代财政制度要通过法治思维和法治方法来调整财政关系。所以我认为,这次财税体制改革,最大的亮点就是要通过法治手段来推进和保障财税体制改革,从而建立法制化的现代财税制度。
税收法定是保障公民财产权的重要原则,也是税法的最高原则。这次提出彰显了中央坚定推进依法治国、建设法治中国的决心
记者:《决定》在表述“建立现代财政制度”时,提出要“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”。其中把完善立法作为首要一项提出来,表明未来我们要推进财税体制改革,立法应该是重头戏。我国目前的财税法律现状如何?
施正文:财税领域我们一般划分为三大块,即收、支和收支之间的管理。这些年来,财税立法是有长足进步的,在这三大块的不少重要方面,我们都有了相关法律。
在税收领域,我们有一部管程序的税收征管法,还有三部单行税种的实体法,分别是个人所得税法、企业所得税法和车船税法。在财政支出领域,我们有政府采购法。在他们之间的管理上,我们还有预算法、审计法等。核心的法律就是这些。客观来说,财税领域还是有很多重要的法律没有制定,所以这次强调完善立法,说明中央实事求是地评估了财税领域法制建设的状况。
我个人认为,在财税管理领域,整体上还应该有一部综合性的财政法和一部财政转移支付法。在税收领域,有必要制定一个税法通则,对税收的体制进行规范。我们还有15种税目前只是条例,离税收法定原则还有一定距离。在支出领域,政府采购法有了,但是缺政府投资法,现在政府投资条例已经有了草案。
另外,我们现有的一些法律,比如税收征管法、预算法、个人所得税法、政府采购法等,在这次《决定》出来后,都面临着大幅度修改,因为《决定》提出了很多新的政策,需要通过法律固定下来。
记者:您有没有留意到,在《决定》中关于“推动人民代表大会制度与时俱进”部分提到了“落实税收法定原则”,目前我们的税收立法还存在一些短板,接下来是不是会加快进度?
施正文:我注意到了,这也是中央文件首次作出这样的表述。看到这句话我是非常激动的,可以说热血沸腾,这是我们多年的期待!税收法定是保障公民财产权的重要原则,也可以说是税法的最高原则。这样明确提出来,彰显了中央坚定推进依法治国、建设法治中国的决心。
既然这样提了,那肯定会加快税收立法进程,加快税收法律体系的完善。可以说这是法治中国建设的一个突破口。
据我的估计,接下来有7种与税收有关的法律会调整,包括增值税法、个人所得税法、房地产税法等,这些税法都有望在2016年前推进。
记者:在关于“推动人民代表大会制度与时俱进”部分,《决定》提出要健全立法起草、论证、协调、审议机制,提高立法质量,防止地方保护和部门利益法制化。接下来财税领域会迎来一波法律立法、修法高潮,对此应如何避免地方保护和部门利益法制化?
施正文:下一步国务院应该会有一个关于财税体制改革的整体方案出来,我认为从顶层设计角度,全国人大也应该设立一个关于财税改革和财税立法的中长期规划。因为涉及法律面这么广,要制定立法路线图来落实中央的决定。
在立法措施上,由于财税立法直接限制的是财税部门的权力,我们的确应该改变长期以来由财税部门自己起草法律的部门立法模式,以消除部门利益对立法的影响,使立法更加科学。我认为,财税立法将来应该更多地由全国人大常委会预算工委或者国务院法制办来起草,按照《决定》的要求,规划好财税立法计划,突出重点、有计划地去完善。
财税体制改革需要一个过程,逐步到位。
在3个小时的访谈中,施正文畅谈了关于财税体制改革的诸多思路,但在谈及具体改革操作时,他表示,财税立法涉及面广,牵涉到国家与公众、立法机关与行政机关、中央与地方等多重关系,牵一发而动全身,要按照中央统筹协调、顶层设计的理念逐步制定。
