房地产税立法要找准目标
房地产税立法要找准目标
2013-11-20 来源：法制日报——法治周末 作者：admin
法治周末记者 陈磊法治周末实习生 王佳茹
11月15日晚上7时许，新华社受权全文发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。
中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文，在第一时间捕捉到了其中关于房地产税改革的信号。
“第18条中提出‘加快房地产税立法并适时推进改革’，第27条中提出‘落实税收法定原则’，两者结合起来给社会传递的清晰信号是：税制改革要法治先行。”刘剑文教授告诉法治周末记者。
这是中央首次提出对房地产税进行立法。刘剑文教授认为，根据《决定》的表述可以推断，在房产税法出台之前，我国不可能全面推开征收房地产税，但依法定程序可以增加试点城市的数量。
立法有了路线图
11月15日当晚，中国人民大学公共管理学院教授崔军也看到《决定》全文发布的消息，并在手机上查看了全文。
“加快房地产税立法并适时推进改革”的提法，恰恰符合崔军教授对房产税改革步伐的判断：不应该急于在全国推开征收房产税。
崔军教授向法治周末记者表示，如果要全面推开征收房产税，必须以房地产税法作为指导，但此前怎么试点都不为过。
中央财经大学财经研究院院长王雍君教授在接受法治周末记者采访时表示，自1986年国务院颁布房产税暂行条例以来，房产税的征收至今没有全国人大及其常委会制定的法律加以保障，因此，上述表述中“加快立法”才是关键信号。
事实上，中央文件从提出“房地产税改革”到“加快房地产税立法”已历时3年。
2010年10月27日，新华社受权发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十二个五年规划的建议》，建议在推进财税体制改革中提到了“研究推进房地产税改革”。这一表述随之出现在几个月后公布的《国民经济和社会发展十二五规划纲要》中。
在此之前，国务院在批转国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》时，提出的仍是“逐步推进房产税改革”。
刘剑文教授解释说，房地产税是一个体系，针对土地、房屋等不动产征收，包含房产税、城市土地使用税、土地增值税和耕地占用税4个税种，主体税种是房产税。
他指出，根据今年10月30日公布的《十二届全国人大常委会立法规划》，制定单行税法被列入立法规划，其中应该包括制定房地产税法。因与民众有着切身利益并为社会广泛关注，加快房地产税立法，有助于推进其他税种改革，完善税制。
王雍君院长认为，在法治社会里，政府的财政征课均须以法律为约束和引导，“何况房地产税”。但在税制法典化方面，我国目前进展相当有限，绝大多数税种尚未法典化。因此，中央此次提出加快房地产税立法，显然是回应了公众对房产税开征的合法性、公平性的诉求。
他表示，立法须澄清的问题包括：房地产税的目的和意图究竟如何？获取收入还是促进房地产市场的健康成长？如何定位其性质？不同答案将产生截然不同的立法。
中国社科院一名税法学者对此表示赞同：“房地产税到底是用来干嘛的？如果把房地产税作为地方政府的主体税种，到底要征收多大规模？不清楚这些问题，无法设计税制。”
该学者表示，目前还没有一个达成共识并能够放在桌面上讨论的房地产税制方案。
刘剑文教授认为，无论如何，房地产税立法有了路线图，要根据十八届三中全会的要求，加快立法进程，维护纳税人的权益。
改革目的存分歧
中央提出对房地产税进行立法之前的3年中，作为房地产税体系中的主体税种，房产税改革高调进行。
前述税法学者告诉法治周末记者：“我国当前的房产税改革包括两方面，对已纳入房产税征收范围的房产由现行的按原值或租金收入征税改为按评估值征税；将房产税征收范围扩大到居民个人所有非营业用房产。”
前者即为我国一直在征收的房产税。根据房产税暂行条例，我国一直对城市中的经营性房产征收房产税，房产税依照房产余值计算缴纳。房产出租的，以房产租金收入为房产税的计税依据。2012年，全国房产税和城镇土地使用税实现收入2900余亿元。
后者即为当前社会各界普遍关注的房产税改革，启动于2011年。当年1月底，国务院召开常务会议，同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，具体征收办法由试点省(自治区、直辖市)人民政府从实际出发制定。
随后，重庆市和上海市公布房产税试点方案。
刘剑文教授指出，当时的背景是房价居高不下，期待通过征收房产税调控房价。
前述税法学者向法治周末记者表示，根据房产税暂行条例，我国一直对个人所有非营业用的房产“免纳房产税”。重庆市和上海市的试点突破了上述规定，将房产税征收范围扩大到居民个人所有非营业用房产。
刘剑文教授指出，上海、重庆两地试点改革两年间，效果“不太明显”。
其原因在于，两地由于除独栋商品住宅外基本不涉及存量房产和第一套住房，且规定了较大的免征面积，纳入试点方案的应税房产数量较少，税收收入规模有限。
前述税法学者认为，之所以存在这些问题，主要原因在于房产税改革的目标不清晰，刻意回避改革中的难点问题，缺乏顶层设计。由此导致的结果是，大家激烈地讨论多少面积免征、怎么免征、怎么联网房地产信息等，反而背离了房地产税原本的意义。
刘剑文教授发现，房产税改革实践暴露了更深层次的问题，地方试点房产税的目标是希望调控房价，但从现在的情况看，可能在某种意义上讲，目标还是解决地方财政不足。
崔军教授告诉法治周末记者，房地产税是一定要扩展到个人自住房屋，但其定位不应该是调控房价，而主要是完善财税体制，给地方政府一个主体税种。
他建议，考虑到房产税和城镇土地使用税曾同出一源、征收方式相似等情况，未来的改革中，应该把房产税和城镇土地使用税合并，改称房地产税。
但王雍君院长认为，房地产税立法之关键，在于充分融入尊重基本生存权、税收公平、财产权保护、家庭和谐(避免削弱婚姻)等理念与原则。财政收入原则(政府创收)决不应作为主流原则。
征收范围之异议
上海、重庆试点方案中回避了居民存量住宅数量庞大、房产取得渠道与性质多样等困难，同时普遍规定免征面积。
前述税法学者据此认为，这种改革扭曲了房地产税，其结果“形同虚设”，不是严格意义上的房产税。
他介绍说，房地产税是一个古老的税种，已经有上百年的历史，本来意义上的房地产税是基层政府获取收入的主要来源，针对全部存量房产、按照房产评估值进行征收，仅对特殊人群实行法定豁免征收。
他表示：房地产税是具有收益税特征的税种，有助于建立地方公共服务水平与政府收入之间的有效关联。“你住在某个区域里，政府为你提供相应的公共服务，你有义务缴纳房地产税。”
据资料显示，以美国为例，房产税法由各地方政府制定，征税对象主要是居民住宅，由地方政府征收，实行“普遍征收”原则，也就是所有的房子“一刀切”，都要缴纳房产税。
美国不同的州，或同一个州不同的城市，甚至是同一个城市的不同学区，房产税的税率都可能不一样。通常新社区的房产税税率比成熟社区的高，因为新社区需要大量资金用于当地学校、道路、图书馆等公用基础设施的建设，而这些建设资金的来源之一就是当地居民缴纳的房产税。
因此，前述税法学者认为立法需要考虑：房地产税应该以房屋所有权人或承租人作为房产税的纳税人，不区分本地户籍和外地户籍；对存量房产普遍征税；以评估值为主要征税依据；根据预期的收入规模确定免征额和税率标准，比如完善对中低收入群体和特殊群体的税收减免措施。
“但这种税制设计应该以综合税费制度改革为前提，还要取消城市建设维护费等性质收费，以房地产税替代，而不是在原有税费基础上再收取房地产税。”该学者表示。
王雍君院长对房地产税适用范围的考虑是主要适用三个环节：货币收益(出租)、交易(包括赠予和其他形式的转让)、继承。
他表示：如果在住房持有环节大范围征收房地产税，那么，基本的免税标准应予严格保护——无论被评估的纳税价值多高，超标部分的税率应从低设计。
刘剑文教授认为，考虑到家庭住房基本需求和公众切身利益，即使下一步对所有的房产征收房地产税，制度设计必须要考虑合理的扣除面积范围，让公众能够接受。
所有接受采访的学者指出，对于免征范围和特殊群体的照顾并不意味着不征税，在房屋实现价值(比如转让、继承)时，对税额一次性予以扣除。
崔军教授认为，房地产税需要纳税人自行申报，可以在这个环节上设计制约机制，如果纳税人没有履行纳税义务，可以限制过户。“但此前应在程序上充分告知纳税人”。
刘剑文教授指出，推动房地产税立法，使立法过程成为形成社会共识的过程，这个过程可能是半年、一年、两年甚至更长，一旦立法机关通过立法程序表决通过房地产税法，就视为代表民众的意见，有利于执行。
崔军教授认为，房地产税法不应该急着推出，可以在现行房产税暂行条例框架下，允许有条件的地方充分试点，对征税体制、税制设计、房地产评估制度、信息平台制度、征税程序、救济程序等进行探索，等探索成熟时再以法律的形式稳定下来。
其他相配套的诸多制度也需要跟进，包括房地产登记制度、公示制度，纠纷和冲突的仲裁机制等。崔军说。
