去行政化减少地方人财物依赖强化监督行使 检察改革推动检察权回归司法规律

　　□　漫画/高岳

　　□记者赵阳 李恩树

　　党的十八届三中全会提出,建设法治中国,必须深化司法体制改革,确保依法独立公正行使审判权检察权。

　　我国宪法赋予了检察机关依法独立行使检察权的权力,但在司法实践中,却往往存在检察监督权被虚置、检察机关行政化色彩浓厚、受制于地方财政等问题,“独立”二字难以真正落实。

　　多位地方检察院检察长今天接受《法制日报》记者采访时表示,前两轮检察改革,已经解决一些检察制度运行与宪法要求脱节、契合度不够的问题,但对影响检察机关独立行使检察权的深层次矛盾和问题触及不多,对新一轮检察改革充满了期待。

　　地方实践淡化行政色彩

　　今年9月初,江苏省镇江市经济开发区人民检察院在省内率先推行主任检察官制。该院副检察长施梁说,淡化行政化色彩是推行这一制度的主要原因。

　　据了解,长期以来,我国检察机关内部实行的办案体制是检察人员承办,办案部门负责人审核,检察长或者检察委员会决定。在这一体制中,普通检察官只是案件的承办人员。案件决定权集中于检察长和检委会,部门负责人则有审核权,从而形成了以上命下从的行政性关系为特点的办案责任机制。

　　“实践中,检察机关得到案件线索并初步核实后交由承办人。该案的每一步调查进展情况,承办人都要向部门负责人汇报。”在施梁看来,这种由科、处、局等内设机构来替代的办案形式,行政化特点明显。

　　主任检察官制度正是对原有办案模式的改变。据施梁介绍,主任检察官制度是将主任检察官办案组作为基本办案组织,结合不同部门和检察业务工作实际情况、办案需要,选拔出数名办案能力强的资深检察官担任主任检察官,并为每名主任检察官配备一定数量的检察官、书记员担任助手,组成主任检察官办案组。除对少数特别重大、疑难复杂敏感、社会关注度高的案件,由检察长决定或提交检委会讨论决定外,大部分案件均由主任检察官负责。

　　这为将来在全国范围内解决检察机关司法行政化问题提供了宝贵经验。

　　垂直管理减少地方依附

　　我国宪法规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一原则在我国刑事诉讼法、检察官法等法律中都得到体现。

　　按照浙江省宁波市北仑区人民检察院检察长李钟的理解,依法独立行使检察权应该包括检察权独立、检察机关独立、检察官独立、检察责任独立四个方面的内容。而检察权独立是指检察权独立于立法权、行政权、审判权,在行使过程中不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

　　但李钟直言这项规定并未得到完全落实,“由于我国司法辖区与行政辖区的高度重合,人、财、物高度依赖于地方,因此司法机关被习惯看成地方政府的机构,导致检察权受到当地政府的影响与干预”。

　　“司法部门应强化垂直管理,减少检察机关在人事与财政上的地方依附,遏制地方保护主义,为检察机关依法独立行使检察权营造良好的制度环境。”在李钟看来,十八届三中全会提出依法独立公正行使检察权,健全司法权力运行机制非常必要。

　　对于“财政依赖”难题,甘肃省人民检察院检察长路志强建议,应尝试建立中央与省两级预算分担检察基础建设等费用,省级以下检察经费由省级统筹的保障体制。

　　据了解,目前,甘肃省财政已负担包括省院在内77个检察院的检察服及全省检察法警服换装经费,全省各级检察院扣押、冻结涉案款物均实行省级统一管理。

　　“只有摒弃检察机关对地方人事、财政上的依附,才能切实增强检察机关抗干扰能力。”路志强说。

　　监督避免侦查权力滥用

　　“依法独立公正行使检察权,既是现代法治的基本要求,也是检察机关维护公平正义,实现检察权的逻辑要求。”江苏省无锡市人民检察院副检察长李乐平认为。

　　在谈及为何要依法独立行使检察权时,李乐平以检察权对侦查权的监督为例向记者作了进一步解释:侦查权因其主动性、干预性、独立性、单方性的特点,极易因侦查人员滥用职权而失控。侦查监督制度作为纠正侦查机关和诉讼参加人之间的力量不平衡的制度设计,其最终目的在于确保侦查权合法、合目的地行使。

　　“但是,司法实践中,检察权对侦查权的监督还存在一些问题。”李乐平坦言,比如侦查监督机关在侦查监督中的角色模糊、侦查监督的范围不明确、侦查监督的实效得不到保障等,这些问题的产生很大程度上是由于没有行使好检察权独立原则。

　　他表示,检察权是国家宪法、法律赋予检察机关的专属权力,职务犯罪侦查权是检察权之下的子权力。

　　“职务犯罪侦查是刑事诉讼程序中的一个独立诉讼阶段,是检察机关同职务犯罪作斗争的强有力手段。”李乐平告诉记者,对职务犯罪侦查权监督制约机制的建构,既要排除干扰,保证司法独立性,又要对容易滋生司法腐败的权力运行环节设置合理的监督制约机制,保障侦查权行使的合法性。

　　立法完善检察监督依据

　　公正是司法的生命,效率是司法的形象,权威是司法的力量。“基于目前检察监督依据的法律制度在公正性和效率性上的冲突,已经影响了人民群众对检察监督维护司法公正效果的认同度,应在新一轮检察改革中不断予以修正和完善。”路志强建言。

　　在路志强看来,推动立法完善检察权的运行依据应是举措之一。比如在诉讼监督方面,应完善立法缺失的监督方式、范围、手段,避免和减少当前普遍存在的建议对象对检察建议爱理不理,抗诉案件法院无正当理由仍维持原判,“纠正意见”被束之高阁等法律监督架空现象。

　　“在短期内立法未能修改、完善的情况下,检察机关应通过司法解释、制作内部规范等方法规范检察执法,以自身的公正和效率实现执法的公正和效率。”路志强说,以修改后刑事诉讼法新增职权行使为例,应制定非羁押措施监督办法,实现非羁押措施与逮捕措施有效衔接；制定证人出庭相关操作规范,规定证人出庭的申请、通知出庭程序,询问专家证人的基本程序和规则,明确证人补助发放标准和具体机构,完善证人保护的执行程序等。

　　路志强认为,还要创新内外部机制,提高检察工作效能,以及强化检察机关自身监督,强化群众对检察执法公正认同的效果。

　　“检察改革不是‘包治百病’的良药,如果盲目模仿、缺乏论证、要素感性配置、简单叠加,还可能导致水土不服和南橘北枳。”

　　路志强指出,检察改革实质是对引发检察权脱离司法规律要求的因素予以修正和变革,必须在司法规律的中心轴上进行。

本报北京11月15日讯