专家解读《突发事件应急预案管理办法》

深入推进全国应急预案体系建设的重要举措
——专家解读《突发事件应急预案管理办法》

    近日，国务院办公厅印发了《突发事件应急预案管理办法》（以下简称《办法》），这是贯彻实施《中华人民共和国突发事件应对法》、加强应急管理工作、深入推进应急预案体系建设的重要举措。围绕这一办法，记者采访了国务院参事、应急管理专家组组长闪淳昌。闪淳昌表示，我国从战胜非典开始推进应急预案编制工作，取得了显著成效，预案数量大幅增长、质量逐步提高、结构不断优化、管理普遍加强，在加强应急准备、有效应对突发事件中发挥了不可替代的作用，但同时也存在针对性实用性可操作性不强和培训不足、演练不够等问题，需要在国家层面出台管理办法，予以规范和加强。

    明确了应急预案的概念和管理原则

    闪淳昌表示，《办法》首次从国家层面明确了应急预案的概念，强调应急预案是各级人民政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等为了依法、迅速、科学、有序应对突发事件而预先制定的工作方案。这种定位包含了4个方面的内涵：一是应急预案是法律法规的必要补充，是在法律规范内根据特定区域、部门、行业和单位应对突发事件的需要而制定的具体执行方案。突发事件应对法要求“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则”，应急预案就是从常态向非常态转变的工作方案，目的是在既有的制度安排下尽量提高应急反应速度。二是应急预案是体制机制的重要载体。应急预案要对应急组织体系与职责、人员、技术、装备、设施设备、物资、救援行动及其指挥与协调等预先做出具体安排，明确在突发事件发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁来做、做什么、何时做，以及相应的处置方法和资源准备等。所以，应急预案实际上是各个相关地区、部门和单位为及时有效应对突发事件事先制定的任务清单、工作程序和联动协议，以确保应对工作科学有序，最大程度地减少突发事件造成的危害。三是应急预案重点规范事发后的应对工作，适当向前、向后延伸。向前延伸主要是指必要的监测预警等，向后延伸主要是指必要的应急恢复，包括有效防止和应对次生、衍生事件。四是应急预案是立足现有资源的应对方案，主要是使应急资源找得到、调得动、用得好，而不是能力建设的实施方案。

    “《办法》明确了应急预案管理要遵循统一规划、分类指导、分级负责、动态管理的原则，这也是首次在国家层面对应急预案的管理原则提出要求。”闪淳昌说。

    规范了应急预案的分类和内容

    闪淳昌说，《办法》坚持继承和创新相结合，依据突发事件应对法关于“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”的原则，按照制定主体将应急预案划分为政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案两大类，将政府及其部门应急预案分为总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案3类，既没有对我国应急预案体系进行大的变动，又充分考虑了政府及其部门与单位和基层组织在应急工作中的分工明显不同。同时，为避免上下一般粗、体系性重复问题，《办法》从三个方面细化了预案内容界定：一是根据预案的不同种类界定应急预案的具体内容。对政府总体预案、专项和部门预案，以及单位和基层组织应急预案各自应规范的内容，《办法》都做出了详细规定。二是根据预案的不同层级界定专项和部门预案的具体内容。比如，明确国务院及其部门应急预案重点规范国家层面应对行动，同时体现政策性和指导性；省级人民政府及其部门应急预案重点规范省级层面应对行动，同时体现指导性；市级和县级人民政府及其部门应急预案重点规范市级和县级层面应对行动，体现应急处置的主体职能；乡镇人民政府应急预案重点规范乡镇层面应对行动，体现先期处置特点。三是根据预案的不同任务界定有关应急预案的具体内容。比如，明确针对重要基础设施、生命线工程等重要目标物保护的应急预案，侧重明确风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置和紧急恢复等内容；针对重大活动保障制定的应急预案，侧重明确活动安全风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置、人员疏散撤离组织和路线等内容。

    规范了应急预案的编制程序

    闪淳昌认为，《办法》的一大亮点是在总结近年来应急预案体系建设实践经验、吸收最新理论成果、借鉴国际经验基础上，规范了应急预案的编制、审批、备案、公布和修订程序，对保障应急预案质量，提高应急预案的针对性、实用性和可操作性有重要意义。比如，《办法》要求各级人民政府应当针对本行政区域多发易发突发事件、主要风险等，制定本级政府及其部门应急预案编制规划，既能保证尽可能覆盖本行政区域可能发生的各类突发事件，不留空白，又能促进应急预案之间衔接，形成体系；要求预案制定牵头单位应当组成预案编制工作小组，吸收突发事件应对主要部门，共同开展应急预案编制工作，既能保证应急预案符合现行法制、体制，又有利于预案的衔接和执行到位。

    “加强风险评估是当前国内外加强应急管理的发展趋势。《办法》要求在编制前开展风险评估和应急资源调查，又是一大亮点。这样做，既能为编制应急预案提供依据，又能确保应急响应时资源调度有效有序。事实上，越到基层和具体单位，这两项工作越加重要。”闪淳昌说。一些基层应急预案可操作性不强，主要原因就在于没有对本地区、本单位的风险进行评估，也不掌握第一时间可调用的应急队伍、装备、物资等应急资源状况，以致预案内容过于原则、无法操作。《办法》强调这两项工作，有很强的针对性。

    《办法》明确“自然灾害、事故灾难、公共卫生类政府及其部门应急预案，应向社会公布”；“对需要公众广泛参与的非涉密的应急预案，编制单位应当充分利用互联网、广播、电视、报刊等多种媒体广泛宣传，制作通俗易懂、好记管用的宣传普及材料，向公众免费发放”。这对于进一步加强政府信息公开工作，保障公众的知情权、参与权、监督权，动员公众积极参与突发事件的应对工作有重要意义。

    建立了应急预案的持续改进机制

    闪淳昌指出，应急预案不是一成不变的，必须与时俱进。一定意义上，应急预案的生命力和有效性就在于不断地更新和改进。《办法》对此提出了明确要求，从多个角度推动建立应急预案的持续改进机制。一是明确了应急预案应当及时修订的7种情形。包括：有关法律、法规、规章、标准、上位预案发生变化的；应急指挥机构及其职责发生调整的；面临的风险或其他重要环境因素发生变化的；重要应急资源发生重大变化的；预案中的其他重要信息发生变化的；在突发事件实际应对和应急演练中发现需要作出重大调整的；应急预案制定单位认为应当修订的其他情况。二是要求通过应急演练修订应急预案。实践证明，演练对检验预案、完善准备、锻炼队伍、磨合机制有重要作用。《办法》要求根据实际情况采取实战演练、桌面推演等方式，组织开展人员广泛参与、处置联动性强、形式多样、节约高效的应急演练，并对演练的频率提出了明确要求。近年来，一些单位还积极推广“双盲”演练（不预告时间、不预告地点）等，高标准、严要求，及时发现预案中存在的问题，进而改进完善应急预案。三是要求通过建立定期评估制度和广纳意见修订应急预案。实践是检验应急预案是否有用、管用、实用的最好办法。依据突发事件应对法第62条规定，应急预案编制单位通过总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，进一步完善应急预案，有利于实现应急预案的动态优化。《国家地震应急预案》等的修订就是这样做的。此外，《办法》还规定各级政府及部门、企事业单位、社会团体、公民等，均可以向有关预案编制单位提出修订建议，有利于促进应急预案的及时修订。

    强化了应急预案管理的组织保障

    闪淳昌表示，目前不少地方和单位对制定应急预案还有应付的现象，没有列入重要议事日程，没有给予必要的人力、财力支持，导致事发后惊慌失措、手忙脚乱。为解决这方面的问题，《办法》要求各级政府及其有关部门要对本行政区域、本行业（领域）应急预案管理工作加强指导和监督。比如，针对生产安全、食品安全、校园安全、环境污染事故等，可由安全生产监管、食品药品监管、教育、环境保护等部门制定行业性的编制指南、实施办法；各地区也可出台指导基层组织编制应急预案的指南等。《办法》同时提出，各级政府及其有关部门、各有关单位要指定专门机构和人员负责相关具体工作，将应急预案规划、编制、审批、发布、演练、修订、培训、宣传教育等工作所需经费纳入预算统筹安排。