最高法发布意见明确提出司法改革总体要求 将建院庭长行使审判管理权全程留痕制
最高法发布意见明确提出司法改革总体要求 将建院庭长行使审判管理权全程留痕制
2013-10-28 来源：法制日报——法制网 作者：admin法制网记者 袁定波
最高人民法院近日出台了《关于切实践行司法为民 大力加强公正司法 不断提高司法公信力的若干意见》。最高人民法院研究室主任胡云腾就意见出台的背景以及主要内容进行了解读。
记者：发布意见是基于什么样的背景和考虑？
答：最高人民法院出台的这个《意见》，宣示了新时期人民法院的工作主线，突出了三个方面的内容，一是“切实践行司法为民”宗旨，这是人民法院对优良司法传统的继承，也是新的时代背景下人民司法如何保持本色的根本性的目标追求；二是“大力加强公正司法”，这是我们全面推进依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家所孜孜追求的核心目标；三是“不断提高司法公信力”，这是人民司法所面临的重大的现实问题。《意见》突出强调要实现三个方面的任务和目标：
一是贯彻落实党中央对人民法院工作提出的新要求。党的十八大明确提出全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，保证有法必依、执法必严、违法必究。习近平总书记就法治建设做了一系列重要论述，强调“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。这些都为人民法院在司法工作目标、司法工作宗旨、司法体制改革、提升司法公信力等方面指明了方向，提出了更高要求。最高人民法院出台这个《意见》是学习贯彻党的十八大精神的重大举措，是学习贯彻习近平总书记关于法治建设重要论述精神的重大举措，是深入开展党的群众路线教育实践活动的重大举措。
二是更好地满足人民群众对司法工作的新要求、新期待。近年来人民群众的司法需求不断增长，人民法院每年受理的案件量不断攀升，2008年以来，人民法院每年受理案件都在1000万件以上，案件不仅量大，而且新类型案件、复杂案件越来越多，调处难度越来越大。更重要的是新时期人民群众对司法工作的新要求、新期待，使人民司法工作面临更大的压力和挑战，主要表现为：人民群众更加渴望司法公正，要求法院排除干扰，严格依法独立办案；更加渴望司法高效，要求法院严格按照法律规定的审限办案，尽可能减少他们的诉讼成本；更加渴望司法权威，要求法院及时“兑现”裁判，使他们的胜诉权益尽快实现；更加渴望司法公开，要求法院办理案件的过程公开透明，杜绝任何“暗箱操作”；更加渴望尊严，要求法院尊重他们的各项权利，平等对待各方当事人，等等。《意见》强调要高度重视这一问题。
三是要着力解决人民法院在司法为民公正司法和司法公信力方面存在的突出问题。多年来，人民法院司法为民公正司法取得了一定成绩，但也存在不少困难和问题：办案数量不断增加，保持审判工作良性循环的压力更加突出，一些案件质效不高、裁判不公等问题仍然存在；一些制约人民法院工作发展的体制机制障碍尚未破除，许多领域的改革还需要继续探索；部分法院案多人少、人才流失、法官断层等问题仍然比较严重，一些法院的法官持续超负荷工作，身心健康堪忧；少数干警作风不正，有的法院和法官发生腐败问题，造成恶劣影响等等。
记者：意见有哪些创新和亮点？
答：《意见》是在认真总结提炼最高人民法院历届党组工作经验的基础上，结合当前形势、任务的新要求，经过充分调查研究形成的，主要体现了以下四个特点：
一是旗帜鲜明地提出人民法院工作的主线。《意见》要求各级人民法院广大法官及其他工作人员、所有工作都要始终坚持“司法为民公正司法”这条主线不动摇。《意见》体系完整，内容全面，目标明确，要求具体，非常务实，要求各级法院各项工作都要根据这条主线来谋划，围绕这条主线来展开，按照这条主线来衡量。
二是强化依法办案理念。《意见》不喊空洞口号，用实实在在的举措，针对当前部分法官不依法办案、不敢依法办案的现象“亮剑”，要求法官严格依法办案，敢于依法办案，敢于担当责任，不能以任何理由突破法律底线，坚决排除权力、金钱、人情、关系等一切法外因素的干扰。《意见》要求各级法院打好“组合拳”，既要加强监督指导，提高司法政策、司法解释的科学性、实效性，又要建立健全适用法律的规则体系，统一司法尺度，严格裁判标准，确保法律得到统一、正确实施。
三是强化依法服务大局。《意见》在总结过去经验的基础上，提出了司法服务大局的三个着力点：一是通过制定司法政策、司法解释，实现审判工作与大局工作的有机结合；二是通过个案裁判，审慎、妥善化解矛盾，维护社会和谐稳定；三是充分发挥司法裁判的导向作用，彰显法治精神，强化规则意识，引领社会风尚，维护公共秩序。
四是明确提出司法改革的总体要求。《意见》在前三个“五年改革纲要”的基础上，根据中央关于司法改革的总体思路和当前实际，提出了下一步加强改革的方向和目标。要求注重改革的整体设计和通盘考虑，兼顾近期目标与长远目标，统筹内部改革与外部改革，加强改革措施之间的协调配合。坚持自上而下有序推进改革，在不违反法律和司法改革总体要求的前提下，鼓励地方法院就具体改革举措先行探索，积累改革经验，但对事关全局的重大改革，必须在中央统一部署下稳步推进。
记者：意见在践行司法为民方面提出了哪些新的思路或者举措？
答：《意见》在总结过去工作经验的基础上，提出了六个方面的新思路：
一是注重司法审判工作与社会生活的融合。《意见》提出，各级法院和广大法官必须注重司法审判与社会生活的融合，准确把握人民群众对法院工作的需求和期待，切实尊重人民群众对司法公正的普遍认知和共同感受，努力使司法过程和处理结果在法律规定的范围内贴近人民群众的公平正义观念。这就要求广大法官要不断加强对社会生活的调查研究，认真了解各类社会关系和社会交往的主要方式与规则习惯，善于总结和运用人民群众公认的常识与经验。
二是切实保障当事人行使诉讼权利。《意见》用列举的方式说明了哪些权利应切实保障，包括依法自由表达诉求、充分陈述理由等，一方面提示人民群众注意维护这些权利，另一方面也警示法官不要侵犯这些权利。《意见》高度关注保障人民群众的参与，要求法官充分尊重当事人的程序选择权，对依法可以由当事人自主或协商决定的程序事项，尽量由其自主或协商确定。规定裁判文书要认真对待、全面回应当事人提出的主张和意见，具体说明采纳或不采纳的理由和依据，让当事人打一场明明白白的官司。
三是加强诉讼服务窗口建设。《意见》在强调继续抓好窗口建设，完善窗口功能，统一工作流程、司法礼仪、服务规范的基础上，重点强调了窗口建设中的司法作风问题，一个笑脸、一句问候、一杯热水，往往会起到意想不到的效果，司法为民更多还是要在点点滴滴的细节中体现出来。
四是提高便民利民措施实效。《意见》在司法便民利民方面突出强调了“实效”二字。对于已经被实践证明行之有效的便民利民措施，如节假日预约办案、巡回办案、网上立案等，要求继续坚持好、利用好、推广好。对于人民群众的新要求，则要求在立案、审判、执行、信访等环节细化、完善，注重取得实效。《意见》还从方便基层群众诉讼的角度出发，提出发挥人民法庭的特殊优势，强化其作用，赋予其作为法院诉讼服务点的职能。这里的诉讼服务点，可以看成是基层法院诉讼服务中心（或窗口）的延伸，可以为偏远乡镇和农村群众提供标准统一的规范化服务，较好实现诉讼事项就近办理，目前，诉讼服务点的做法在实践中受到了群众的认可，应该大力推广。
五是强化对当事人的诉讼指导与帮助。《意见》在肯定有关措施的前提下，重点就两个问题做出规定：一是从当前诉讼当事人参与诉讼的能力差异较大的现实出发，为保证程序公正和平等对待，注意为当事人特别是没有委托律师辩护、代理的当事人参与诉讼提供必要的程序性指导和帮助。二是提出确保诉讼程序和诉讼活动的专业化、规范化的不断提升，始终与人民群众诉讼能力的不断提高相适应，防止诉讼专业化、规范化脱离国情，超越实际。
六是降低当事人的诉讼成本。《意见》在坚持我国诉讼费制度改革的基础上，提出了进一步降低当事人诉讼成本的两个路径：一是在诉讼程序上做好功课，依法选择并适用更为经济的诉讼程序和程序性措施，积极引导当事人理性选择诉讼成本低、负面作用小的诉讼程序，杜绝滥用强制措施等损害当事人合法权益的现象。二是在司法救助上找出路，千方百计推动司法救助纳入社会救助制度体系，拓宽司法救助资金筹集渠道，完善诉讼费缓减免制度，扩大受惠范围，努力让有理无钱的当事人打得起官司。
记者：意见在公正司法方面提出了哪些新的举措？
答：《意见》主要有四个方面的新措施：
第一，强化庭审质量。庭审是查明案件事实的重要场所、彰显司法公正的重要阵地和展现法官职业风采的重要舞台。《意见》非常关注强化庭审质量，并从两个方面提出了思路：一是将提高开庭质量作为保证审判质量的重点环节，真正做到事实调查在法庭、证据展示在法庭、控诉辩护在法庭、裁判说理在法庭，切实突出庭审的中心地位。二是配齐配强合议庭等审判组织的力量。根据提升审判质量的要求，切实做到将优质审判资源配置到司法办案第一线。
第二，强化案件质量管理。《意见》首次明确提出构建人民法院“点、线、面”多角度、全方位的案件质量控制体系，围绕重点岗位、重点案件和重点判项，抓住重要流程和重要环节，把握基本态势和发展趋势，实现全程管理。《意见》还高度重视提高审判执行效率问题，力图通过立审执的沟通、规范审判流程、规范送达方式、实行繁简分流等方式努力缩短诉讼周期，使当事人的合法权益能够尽快实现。同时，注重均衡结案，不得因提高结案率而不收案或忽视质量而突击结案。
第三，完善案件质量评估体系。《意见》要求进一步完善审判质量评估体系，合理设定各种评估指标及其权重，不断提升审判质量评估体系的科学化水平。坚持正确的司法绩效观，正确认识、综合运用好案件质量评估体系，坚决反对在司法统计和审判质量评估中弄虚作假，避免片面、孤立地追求某些单项评价指标，充分发挥评估体系在反映审判工作的真实水平方面的作用。
第四，健全和完善错案评价标准和问责机制。冤假错案是司法公信的大敌。《意见》根据审判工作实际，要求探索建立科学公正的错案评价体系，明确错案的认定标准；要求健全错案的分析和问责机制，完善错案分析和问责的相关程序，力图通过全面建立健全防范错案的工作机制，最大限度地避免冤假错案。今年7月份，中央政法委出台了首个防止冤假错案的指导意见后，最高人民法院为了落实好指导意见的有关规定，已组织专人起草了关于防范刑事冤假错案工作机制的意见，目前正在修改论证阶段，近期即将发布，相信这一意见的出台，将会对防范冤错案件起到积极作用。
五、《意见》对进一步提高司法公信力方面有哪些新的举措？
答：从司法统计数据和案件质量评估情况看，人民法院审判工作的质效近年来显著提高，但司法公信力不高仍是客观存在的问题，《意见》从四个方面采取了积极措施：
一是以司法公正促公信。具体措施在第四个问题中已经谈到，这里就不再赘述。
二是以司法公开促公信。《意见》在司法公开方面提出一系列新的措施。最核心的，一个是深入推进审判公开的制度化建设。《意见》要求对审判公开的范围、内容、对象、时间、程序、方式等作出明确规定，稳妥有序地推进司法公开，坚持不懈地提高司法透明度，逐步完善司法公开的制度机制。另一个是建立健全司法与社会沟通的平台。在坚持继续推动12368电话热线，审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台，领导干部接待日，法院主题开放日等措施的同时，强调高度重视网络、微博、微信等现代信息技术和方式，主动、及时、全面、客观公开相关情况，有针对性地回应社会公众的关切和疑惑。
三是以司法民主促公信。除进一步做好自觉接受监督和加强与理论界交流外，《意见》重点从发挥人民陪审员和律师的作用两个方面加强司法民主：一是充分发挥人民陪审员作用。根据审判工作的要求逐步扩大人民陪审员规模，实施2-3年内实现人民陪审员数量翻一番的“倍增计划”。二是高度重视律师作用的发挥。理解并尊重律师的职业立场和关切重点，切实保障律师在审判过程中依法履行职责，保障律师依法行使阅卷、举证、质证、辩护等诉讼权利，认真对待并全面回应律师对案件处理的主张和意见。进一步规范法官与律师的关系，在诉讼活动中各司其职、彼此尊重、互相监督。
四是以加强队伍建设促公信。《意见》以“四个建设”和“三项改革”全面推进队伍建设：通过深化社会主义法治理念和司法核心价值观教育，加强思想政治建设；全面推进法官培训制度改革，加强公正司法能力建设；坚持惩防并重，加强司法廉洁建设；坚持群众路线，加强司法作风建设。稳步推进人民法院队伍分类管理制度改革，科学设置各类人员职级比例和职数编制。逐步推进法官选任制度改革，完善并落实法官逐级遴选机制，进一步扩大法官遴选范围，注重从律师群体及其他法律实务部门且具有基层工作经历的人员中选拔法官。完善法官业绩考评机制改革，关心基层法院人才培养成长，建立完善常态化表彰奖励机制，推动建立法官任职退出机制，对不适合从事审判工作的法官，适时调离审判岗位并免去法官职务。
六、《意见》在改革创新方面有哪些新举措？
答：《意见》就司法改革提出了六个方面的新思路：
一是高度重视完善四级法院职能定位。《意见》要求进一步明确各级人民法院的职能分工和工作重点，在注重案件审判的专门化、类型化分工的同时，逐步完善各级人民法院的司法职能定位。
二是要求深化案件管辖制度改革。《意见》要求逐步改变主要以诉讼标的额确定案件级别管辖以及主要以行政区划确定案件地域管辖的做法，进一步完善指定管辖、提级管辖和集中管辖制度。
三是继续深化审判权内部运行机制改革。《意见》提出，要深化合议庭改革，建立健全合议庭绩效考评制度；要深化审判委员会制度改革，完善审判委员会的构成，明确审判委员会专职委员的职责，改进和完善审判委员会工作规则和议事规程，建立审判委员会决议督办机制；要深化院、庭长审判管理职责改革，建立院、庭长行使审判管理权全程留痕的制度，加强对院、庭长行使审判管理权的约束和监督，防止审判管理权的滥用。
四是深入推进执行制度机制改革。《意见》指出，要大力创新执行新模式和工作机制，完善执行联动机制、被执行人财产调查制度，落实被执行人财产申报制度，用足用好强制执行措施，有效运用各种手段制裁抗拒执行或规避执行的行为。要加快执行信息化建设，加强执行规范化建设，进一步完善执行考评机制。
五是进一步深化人民法庭改革。《意见》要求合理调整人民法庭的区域布局，强化人民法庭基本职能，加强人民法庭人员配置，适度扩大人民法庭案件管辖范围。
六是巩固深化经费保障体制改革。《意见》提出，要积极争取不断加大中央财政转移支付的规模，逐步通过中央专项转移支付将审判业务经费基本全覆盖推进。要推动中央实行区域差异化对待，优先对中西部落后地区的人民法院审判业务经费进行高比例乃至全额保障。要建立基层法院经费保障基础数据库，完善对基层法院的绩效考评工作，保证中央和省级转移支付资金及时足额到位、专款专用，提高各项经费管理效率。
